Mechanisms of Forming Public Broadcaster's Governing Board in Russia and Transcaucasian Countries
Абашина Екатерина Викторовна
соискатель кафедры истории и правового регулирования отечественных СМИ факультета журналистики МГУ имени М.В. Ломоносова, goldarama@gmail.com
Ekaterina V. Abashina
PhD degree-seeking student at the Chair of History and Legal Regulation of Domestic Media, Faculty of Journalism, Lomonosov Moscow State University, goldarama@gmail.com
Аннотация
Автор рассматривает механизмы формирования Советов управления (как органов, выполняющих надзорную функцию) общественных вещателей России, Азербайджана, Армении и Грузии. Автор обращает внимание на следующие аспекты рассматриваемых механизмов: законодательную базу, структуру и состав Совета, требования к кандидатам в Совет, порядок и процедуру формирования Совета. Помимо характеристики и оценки существующих в России, Азербайджане, Армении и Грузии механизмов формирования Советов, автор сравнивает их между собой и сопоставляет с универсальной концепцией общественного вещания. Это позволит понять значение и предвидеть последствия заложенных в российском законодательстве решений относительно способа формирования Совета общественного телевидения.
Ключевые слова: управление общественным вещанием, Общественное телевидение России, Общественная телерадиокомпания Армении, Компания общественного телерадиовещания Азербайджана, Общественный вещатель Грузии.
Abstract
The author examines the mechanisms of forming Public Broadcasters’ Governing Boards (seen as supervisory bodies) in Russia, Azerbaijan, Armenia and Georgia. The author focuses on the following aspects of the mechanisms under consideration: the legal framework, the structure and composition of the Board, the required qualifications of Board candidates and the procedure for Board formation. Apart from assessing the mechanisms of Board formation that exist in Russia, Azerbaijan, Armenia and Georgia, the author gives their comparative analysis and benchmarks them with the general conception of public broadcasting (also known as public service broadcasting). This will enable one to understand the meaning and foresee the consequences of Russian legal provisions concerning the formation of the Board of Public Television.
Key words: governance of public broadcasting, Public Television of Russia, Public Broadcasting Company of Armenia, Public Broadcasting Company of Azerbaijan, Public Broadcaster of Georgia.
Осенью 2012 г. в России было учреждено АНО «Общественное телевидение России», претендующее занять место столь необходимого для развития гражданского общества института, как общественное телевидение. И теперь у многочисленных скептиков, сомневающихся в возможности создания разумной модели общественного вещания в России, появляется конкретный предмет для критики. Мировой опыт показывает, что в начале работы по созданию общественного телевидения критика неизбежна. Организация системы общественного вещания – это результат не одного дня и не одного политического или правового решения. Перед государством и обществом, которые приступают к созданию общественного телевидения, первоочередной является задача «подгонки» универсальной концепции общественного вещания к своим национальным условиям (социальным, экономическим, политическим), культурным традициям, общественным потребностям и интересам. Это длительный, поэтапный процесс, требующий чуткого отношения как к внутренней ситуации в стране и обществе, так и к мировому опыту. Чтобы на практике не исказить саму идею общественного вещания, важно не только ориентироваться на успешные примеры мирового опыта общественного вещания, но и не закрывать глаза на неудачи и ошибки других стран. Особенно важно это делать в начале построения системы общественного вещания, когда закладываются основные направления развития общественного телевидения, предопределяющие в будущем его успех.
Сущность общественного телевидения
История института общественного вещания насчитывает уже 90 лет. За это время общественное вещание было создано во многих странах и, будучи особым элементом их медиасистем, стало объектом государственного регулирования. Естественно, общественное вещание стало объектом научных и экспертных исследований, которые позволили охарактеризовать особенности этого общественного института, обобщить мировой опыт его работы, выявить проблемы и сформулировать универсальные стандарты общественного вещания1. О стандартах общественного вещания говорится в многочисленных документах Совета Европы2 и ЮНЕСКО3, в докладах и комментариях экспертов ОБСЕ4, а также международных профессиональных объединений и международных неправительственных организаций5. Авторы всех перечисленных публикаций и документов едины в том, что главная задача общественного вещания заключается в следующем: вести свою деятельность независимо от экономического и политического влияния, ориентируясь на интересы и потребности всего общества (как это сформулировано в Рекомендации ПАСЕ 1641 (2004) «Общественное вещание»). Принципами работы общественного вещания являются универсальность и разнообразие контента, редакционная независимость и беспристрастность, высокое качество программ, а также открытость и подотчетность обществу, институциональная автономность.
Отличительной структурнойчертой общественного вещателя является наличие органа надзора. Этот особый орган надзора (далее Совет) должен направлять работу медиакомпании в русло потребностей и интересов всего общества, универсальных принципов общественного вещания. Как правило, это делается в форме разработки общей стратегии вещания, внутренних кодексов, руководств, рекомендаций и профессиональных стандартов для работников общественного вещателя. При этом Совет должен служить защитой от какого-либо политического и экономического влияния или давления со стороны государственного аппарата, политических партий, общественных или коммерческих организаций. Эффективное выполнение этой функции Совета обеспечивает независимость и автономность общественного вещателя. Именно поэтому данный структурный элемент общественного вещания представляет интерес для научного анализа.
Мировая практика общественного вещания говорит о том, что надзорные функции могут быть возложены как на отдельный орган общественного вещателя (в этом случае оперативное управление осуществляет генеральный директор, его заместители и другие исполнительные службы компании), так и на единый орган управления и надзора. Таким образом, управление общественным вещателем может осуществляться либо двусоставным (орган надзора + исполнительный орган), либо односоставным органом (орган надзора и исполнительный орган в одном лице). На состав и качества Совета как органа, выполняющего функцию надзора, влияет и то, кто назначает его членов: обычно это либо независимый регулятор медиасектора, либо граждане, либо парламент, либо правительство (возможно также совместное участие указанных акторов в формировании Совета)6.
Объектом нашего анализа являются механизмы формирования Советов (как органов, выполняющих надзорную функцию) общественных вещателей России, Азербайджана, Армении и Грузии. Мы рассмотрим следующие аспекты данного механизма: законодательную базу, регулирующую работу общественного вещания, структуру и состав Совета, требования к кандидатам в Совет, порядок и процедуру формирования Совета. Изучив механизмы формирования Совета общественного вещания, созданные в России, Азербайджане, Армении и Грузии, мы сравним их между собой и сопоставим их с общей, универсальной концепцией общественного вещания7. Использование сравнительного метода поможет нам понять значение и предвидеть последствия заложенных в российском законодательстве решений относительно способа формирования Совета общественного телевидения.
Выбор стран Закавказья для сравнения обусловлен тем, что Россия, Азербайджан, Армения и Грузия имеют общее политическое (советское) прошлое, которое оказало влияние на политическую культуру, правовую систему и систему СМИ этих государств. Вследствие распада СССР в этих странах начала складываться дуалистическая система вещательных СМИ, непохожая на систему вещания развитых западных стран, которая также состоит из двух элементов - частного вещания и общественного вещания. Система вещания в странах Закавказья изначально состояла из государственного вещания, к которому прибавились частные вещательные СМИ8. И лишь в начале 2000 гг. страны Закавказья пришли к идее замены государственного вещания общественным9. В России это случилось еще позже – в 2012 г. Рассматривая механизмы формирования надзорных органов (Советов) общественных вещателей указанных стран, мы пойдем по пути хронологии и обратимся сначала к опыту Армении, потом Грузии, за которой последует Азербайджан. Механизм формирования Совета общественного телевидения России мы проанализируем уже с учетом опыта стран Закавказья.
Механизмы формирования Совета общественного вещания
Из четырех рассматриваемых стран первой общественное вещание создала Армения. В 2000 г. был принят закон Республики Армения (РА) «О телевидении и радио» − государственное телевещание прекратило свое существование в этой стране, уступив место общественному ТВ.
Общественная телерадиокомпания Армении (ОТРК) управляется односоставным органом правления (Советом), который выполняет следующие функции надзора: заслушивает отчеты исполнительных директоров, контролирует исполнение решений Совета, устанавливает общий объем вещания передач и утверждает сетку вещания, а также назначает исполнительных директоров.
Совет ОТРК Армении состоит из пяти членов. Их избрание и утверждение находится в ведении президента страны. Раньше члены Совета назначались лично президентом. Но это вызывало постоянную критику со стороны армянских и общеевропейских организаций и экспертов, поэтому в 2003 г. в закон были внесены поправки, которые ввели конкурсную систему отбора членов Совета. Но эти изменения не смогли полностью устранить критику, т.к. процесс проведения конкурса регламентируется лично президентом: при открытии вакансии в Совете на основании распоряжения президента формируется конкурсная комиссия. Она обычно состоит из пяти членов, среди которых всегда есть представители администрации президента Армении и представители СМИ Армении10. Комиссия собирает заявки на участие в конкурсе, выбирает победителей и представляет президенту письменное обоснование своего выбора, после рассмотрения которого глава государства своим указом назначает победителей конкурса новыми членами Совета. Состав конкурсной комиссии и правила проведения конкурса остаются на усмотрение президента.
В конкурсе может участвовать любой гражданин Армении, отвечающий указанным в законе требованиям к кандидатам в Совет. Члены Совета должны быть деятелями в области журналистики, юриспруденции, управления телерадиовещанием, науки, культуры и искусства; они должны быть авторитетными и квалифицированными специалистами, иметь высшее образование и владеть армянским языком. В состав Совета не допускаются члены руководящих органов партий, лица, не имеющие армянского гражданства, руководители телерадиокомпаний или лица, вступившие с ней в договорные отношения (ст. 29).
Созданная в Армении модель общественного вещания не предусматривает других возможностей участия общества в работе общественного ТВ, кроме получения общественными деятелями места в Совете. Установленные законом ограничения круга кандидатов минимальны и даже не исключают из него политического фактора (членам политических партий не возбраняется занимать место в Совете, за исключением их руководителей). Процедура открытого конкурса могла бы стать препятствием для прямого вмешательства президента в формирование Совета и устранить возможность политического влияния на данный орган. Но тот факт, что конкурсную комиссию формирует лично президент, оставил положение дел неизменным. Президент профессионального объединения журналистов «Ереванский пресс-клуб» Борис Навасардян на девятой южнокавказской медиаконференции ОБСЕ «От традиционных к онлайновым медиа. Передовая практика и перспективы» в октябре 2012 г. предложил возможное решение проблемы «однобокого» политического влияния на Совет: «Альтернативой могла служить ориентация на политический плюрализм в составе национальных регуляторов. Уравновешивающее участие в них представителей конкурирующих партий (50% − правящей коалиции и 50% оппозиции) создало бы определенную базу для принятия решений в интересах всего общества. Модель, в чем-то похожая на ту, что применили в Грузии, возможно, обладает рядом пороков – международный опыт указывает на нежелательность политизации органов, регулирующих вещательную сферу и управляющих общественным ТВ и радио. Однако нет сомнений, что при такой модели армянские вещательные СМИ не были бы столь далеки от реальных и многообразных информационных запросов общества, сколь сейчас»11. В условиях доминирования одной политической партии в управлении государством модель формирования Совета, предложенная Б. Навасардяном, может сбалансировать состав Совета, но эксперт отмечает, что для этого оппозиция должна обладать более уверенными позициями, чем существующие в Армении в данный момент.
Следующей закавказской страной, перешедшей с государственного телевещания на общественное, стала Грузия. Это произошло после принятия в 2005 г. закона Грузии «О вещании». Написание данной статьи совпало по времени с процессом рассмотрения парламентом Грузии поправок к закону Грузии «О вещании» (далее поправки 2013 г.). Данные поправки предусматривают коренные изменения в механизме формирования органов управления ОВГ, и некоторые из предложенных изменений получили положительную оценку экспертов Бюро представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ12. В связи с этим необходимо рассмотреть не только существующий механизм формирования органа управления ОВГ, но и готовящиеся в этой области новации.
Согласно действующему закону, функции надзора и оперативного управления ОВГ распределены между Советом попечителей и Генеральным директором (т.е. ОВГ работает на основе двусоставной модели управления). Совет попечителей, как орган надзора, должен определять программную политику вещателя (программные приоритеты), утверждать бюджет и отчеты о его исполнении, назначать Генерального директора (а также может досрочно сместить его с должности) и регламентировать процедуры формирования и работы общественных советов. Генеральный директор осуществляет оперативное управление ОВГ и является представителем компании перед третьими лицами. Поправки 2013 г. не предусматривают здесь существенных изменений: к функциям Совета попечителей ОВГ лишь добавилось утверждение списка сотрудников ОВГ и определение базовых условий трудовых контрактов.
Согласно действующему закону, Совет состоит из 15 членов, которые избираются на шесть лет, при этом треть его состава меняется раз в два года. Члены Совета отбираются в порядке открытого конкурса. Процесс формирования Совета состоит из трех этапов. На первом этапе конкурс открывается распоряжением президента, а для регистрации заявок на участие в нем администрация президента создает секретариат открытого конкурса. Кандидаты в Совет отбираются на основании следующих квалификационных требований: общественное признание и доверие общества, наличие высшего образования и не менее пяти лет опыта работы. После окончания приема заявок, администрация президента публикует список кандидатов, президент отбирает по три кандидата на каждое вакантное место и представляет их парламенту. На втором этапе парламент голосует за одного из трех кандидатов. Членом Совета становится тот кандидат, который получит больше половины голосов списочного состава парламента. В итоге, с согласия парламента Грузии, а также после прохождения проверки на наличие у кандидата конфликта интересов (работа в качестве должностного лица в другом административном органе, членство в политической партии, трудовые или экономические отношения с иными вещателями, наличие подобных отношений у членов семьи кандидатов в попечители), президент назначает кандидата попечителем общественного вещателя, что и является завершающим, третьим, этапом формирования Совета.
Рассматриваемые в парламенте поправки 2013 г. предлагают совершенно иную систему назначения членов Совета попечителей и несколько изменяют состав Совета и требования к кандидатам. Количество членов Совета предлагается сократить с 15 до 9. В требованиях к кандидатам произошли следующие изменения: вместо наличия высшего образования кандидату необходим диплом магистра, а вместо 5-летнего опыта работы будущий попечитель ОВГ должен иметь 10-летний стаж работы (как минимум пять из них необходимо проработать в сфере журналистики, прав человека, финансов или науки и преподавания).
Процедура отбора кандидатов в Совет, в соответствии с поправками 2013 г., должна быть возложена на омбудсмена (общественного защитника) Грузии и парламент (вместо президента). Омбудсмен объявляет о начале открытого конкурса и в течение 30 дней принимает заявки на участие в нем. Закончив сбор заявок и опубликовав список участников конкурса, общественный защитник формирует конкурсную комиссию, которая отбирает как минимум по три кандидата на каждое вакантное место в Совете. Через пять дней после конкурсного отбора омбудсмен назначает новых попечителей ОВГ. Один из трех назначаемых омбудсменом попечителей ОВГ должен обязательно быть специалистом в области прав человека. Эксперт ОБСЕ Катрин Ниман-Меткальф в своем анализе поправок положительно оценила включение в процесс формирования Совета попечителей ОВГ омбудсмена, т.к. он не является политической фигурой13.
Остальных шести попечителей отбирает и назначает грузинский парламент. Но делает он это не как единый орган. Троих попечителей назначает парламентское большинство (или наиболее многочисленная фракция), а других троих – парламентское меньшинство (т.е. депутаты, не входящие в парламентское большинство или наиболее многочисленную фракцию). Процедура проведения конкурса и отбора для обеих частей парламента одинакова: председатель парламента издаёт постановление об открытии конкурса, после окончания сбора заявок на участие в конкурсе (на это отводится 30 дней) парламент формирует конкурсную комиссию, которая должна состоять из пяти человек, имеющих непосредственное отношение к медиасфере. Конкурсная комиссия принимает решение как минимум тремя голосами и утверждает по три кандидата на каждое вакантное место. После этого парламент выбирает из трех предложенных конкурсной комиссией кандидатов нового попечителя ОВГ. Попечителем назначается тот кандидат, который получит наибольшее количество голосов. Т.к. поправки 2013 г. предусматривают включение в процесс формирования Совета своеобразных политических квот для парламентского большинства и оппозиции (т.е. парламентского меньшинства), в голосовании по выбору нового попечителя ОВГ всегда участвует только часть парламента – либо парламентское большинство, либо парламентское меньшинство - в зависимости от того, какое место в Совете попечителей ОВГ освободилось.
Поправки 2013 г. предлагают создать такой механизм формирования Совета, который в большей мере соответствует международным и европейским стандартам общественного вещания. В анализе ОБСЕ поправок 2013 г. отмечается, что предлагаемый ими механизм способствует развитию плюрализма ОВГ, т.к. передает функцию формирования Совета попечителей не одному государственному органу, а трем разным инстанциям. Такое изменение способно исключить ярко выраженное влияние какой-либо политической силы Грузии на работу общественного вещателя через его Совет (именно в этом постоянно и обвиняют ОВГ). Хотя это и не приведет к деполитизации надзорного органа общественного вещателя, как этого требуют европейские стандарты общественного вещания, но зато позволит приблизиться к плюрализму и балансу интересов в Совете и в работе ОВГ в целом.
В Азербайджане общественное вещание появилось при сохранении государственного: здесь сложилась уникальная тройственная система вещания, состоящая из общественного, государственного и частного вещания. Правовую основу деятельности общественного вещателя Азербайджана составляет закон Азербайджанской Республики (АР) «Об общественном телерадиовещании», принятый в 2005 г.
«Компания общественного телерадиовещания» Азербайджана имеет двусоставную модель управления. Она включает в себя Совет вещания и Генерального директора, который возглавляет Совет директоров компании. Закон АР «Об общественном телерадиовещнии» называет Совет вещания контрольным органом (п. 1 ст. 17), а Генерального директора - должностным лицом, которое «связует творческую и организационную деятельность общественного вещателя» и «отвечает за организацию вещательной деятельности в целом» (п. 1 ст. 21). Согласно закону, Совет определяет общую концепцию вещания, должностные инструкции и нормы внутреннего регулирования, утверждает программную политику, проводит мониторинг программ и т.д. Важной функцией Совета является выбор и назначение Генерального директора компании.
Совет общественного вещателя Азербайджана состоит из девяти членов: четыре места должны занимать выдвиженцы Конфедерации профессиональных союзов, Национальной Академии наук, Совета предпринимателей и Совета по делам прессы, пять мест – кандидаты от молодежных организаций, женских обществ, спортивных федераций, религиозных конфессий и творческих организаций. Каждая организация выдвигает по два кандидата на место в Совете, и парламент утверждает одного из них на шестилетний, четырехлетний или двухлетний срок (срок полномочий зависит от того, какое из перечисленных объединений представляет кандидат). Члены Совета должны быть гражданами Азербайджанской Республики и иметь опыт работы в сфере телерадиовещания, печати, информации, культуры, финансов, телетехники и т.п. Во время работы в Совете они не могут параллельно работать в государственных органах, телерадиовещательных организациях и рекламных агентствах.
В Азербайджане Совет общественного вещания формируется без участия президента, по представлению определенного списка общественных объединений – членов Совета выбирает и назначает парламент. Подобный механизм может показаться свободным от политического влияния благодаря определению круга конкретных источников (общественных объединений, указанных в законе) кандидатов и благодаря передаче решающей роли в выборе кандидатов парламенту. Однако, если взглянуть на практику работы общественного вещания14 и оценить политический состав азербайджанского парламента15, созданный механизм формирования Совета кажется уже не таким удачным решением. Состав Совета вызывает немало нареканий у политических и общественных деятелей Азербайджана. Состав руководства общественного телевещателя и практика вещания общественного канала остаются в какой-то мере под влиянием правительства и правящей партии Азербайджана и не отвечают сущностной задаче общественного вещателя – вести свою деятельность независимо от экономической и политической власти. Закон хотя и запрещает политическим структурам влиять на деятельность общественного вещателя, но не предусматривает эффективных механизмов предотвращения подобного влияния. К тому же, анализируя азербайджанский опыт построения системы общественного вещания, необходимо учитывать факт сохранения в Азербайджане государственного вещания.
В России правовая база для функционирования общественного ТВ появилась весной 2012 г. Но она имеет форму не закона, а подзаконного акта – Указа Президента РФ № 455 «Об общественном телевидении в Российской Федерации» (далее − указ президента)16. Указом даются распоряжения администрации президента и правительству по учреждению АНО «Общественное телевидение России» (ОТВР), которое создается «в целях оперативного, достоверного и всестороннего информирования граждан Российской Федерации о текущих событиях в области внутренней и внешней политики, культуры, образования, науки, духовной жизни и в других областях». Согласно указу, создание АНО «Общественное телевидение России» поручается правительству, оно должно утвердить устав вещательной организации17. Указ президента определяет структуру организации ОТВР, хозяйственные аспекты его создания, возможные способы финансирования, а также механизм формирования Совета по общественному телевидению России.
Нормативная база и вытекающая из нее структура ОТВР уже была подробно разобрана исследователем Е.А. Шерстобоевой в статье «Правовые рамки управления и контроля ОТВР в контексте стандартов Совета Европы»18. Е.В. Шерстобоева разделяет органы ОТВР на 2 группы: органы управления и органы надзора (или контроля). К органам управления отнесены Генеральный директор и Наблюдательный совет, к органам надзора (или контроля) - Совет по общественному телевидению, Учредитель (т.е. Правительство РФ), Ревизионная комиссия, Совет по использованию целевого капитала. Приведенная классификация органов ОТВР иллюстрирует, что российское общественное вещание использует двусоставную модель управления.
Согласно Уставу ОТВР, Генеральный директор является единоличным исполнительным органом организации, который осуществляет текущее руководство деятельностью ОТВР и выполняет функции главного редактора телеканала. Генеральный директор также входит в состав Наблюдательного совета – коллегиального высшего органа управления организации, состоящего из семи человек (ст. 32 Устава ОТВР). В его компетенцию входит определение приоритетных направлений деятельности организации, финансовое планирование его деятельности и т.п. Генеральный директор назначается указом президента. Наблюдательный совет формируется Советом по общественному телевидению.
Основной функцией Совета по общественному телевидению, согласно указу президента и уставу, является общественный контроль за деятельностью телеканала. Но указанные документы четко не определяют, какими полномочиями и инструментами обладает Совет для выполнения своей функции. Из устава организации вытекает, что единственным таким инструментом (и конкретной функцией данного органа ОТВР) является назначение членов Наблюдательного совета. Мы рассматриваем функции данных органов ОТВР, чтобы понять, какой из них нужно считать тем надзорным органом, которому теория общественного вещания придает столь большое значение и который будет буфером между вещателем и обществом (в лице государства в целом, отдельных слоев общества и зрителей). Некоторые функции, которые возложены на Наблюдательный совет (определение приоритетных направлений работы вещателя, решающая роль в расширении вещателя), в мировой практике часто вменяются надзорному органу, а не органу оперативного управления. Наблюдательный совет, по сути, является советом директоров организации, который занимается хозяйственным управлением ОТВР.
Роль общественного контролера и буфера выполняет Совет общественного вещания, но расплывчатое описание его функций в нормативных актах ставит под сомнение исполнение этой роли на практике. В любом случае, в пользу надзорной роли Совета говорит и особое внимание инициаторов создания общественного вещания России, к нормативно-правовому регулированию формирования Совета (хотя бы в форме подзаконных актов). Его наименование появляется уже в первом президентстком указе, посвященном общественному телевещанию России.
Указ президента устанавливает следующий механизм формирования Совета: все 25 членов Совета утверждаются президентом по представлению Общественной палаты РФ, которой поручается сбор предложений по кандидатурам от граждан (физических лиц) и организаций (юридических лиц) России. Срок полномочий членов Совета составляет пять лет. Указ президента исключает из круга кандидатов членов Федерального Собрания и самой Общественной палаты, государственных служащих как федерального уровня, так и уровня субъектов, а также муниципальных служащих.
Порядок и сроки сбора и отбора заявлений на участие в конкурсе определяются Общественной палатой. Она объявляет о начале формирования списка кандидатов на своем сайте (www.oprf.ru) и в течение 45 дней принимает предложения по кандидатурам. К ограничениям круга возможных кандидатов в Совет, предусмотренным указом президента, Общественная палата добавила возрастное ограничение (кандидат не может быть моложе 25 лет) и такие требования, как наличие высшего образование и «особых заслуг перед государством и обществом, активную гражданскую позицию и опыт общественной, творческой, научной деятельности»19. Список кандидатов для утверждения президентом формируется путем голосования членов Общественной палаты.
Утвержденный Общественной палатой порядок формирования Совета не разъясняет процедуру голосования, однако это сделал руководитель межкомиссионной рабочей группы Общественной палаты по вопросам модернизации, развитию и разгосударствлению СМИ Дмитрий Бирюков: «Члены Палаты получат бюллетень для голосования, в котором будут фамилии всех кандидатов, чьи документы соответствуют утвержденному порядку формирования ОТВ. Голосование будет рейтинговое, по типу того, как в палату. Каждый член ОП должен будет выбрать 25 человек для рекомендации в Совет»20.
Процесс формирования первого состава Совета стартовал 2 мая 2012 г., когда начался прием заявлений. На пленарном заседании 6 июля Общественная палата составила список из 25 кандидатов в Совет, который президент Владимир Путин утвердил 18 июля21. По сообщению Общественной палаты, она получила 93 заявления, из них 73 были включены в бюллетень для голосования22.
Формат открытого конкурса, выбранный для формирования надзорного органа ОТВР, дает возможность достаточно широкому кругу общественных деятелей стать членом Совета. Организация конкурса лежит на плечах Общественной палаты – по сути консультативного органа, который отчасти формируется президентом. Существенных препятствий для участия общества в процессе формирования Совета нет. Однако общество участвует в формировании органа, отбирающего членов Совета, лишь частично, и это нарушает связь общества с предназначенным для него телевещателем. С другой стороны, в России избежали соблазна поручить отбор членов Совета какой-нибудь одной государственной структуре из системы органов исполнительной власти. Большое количество мест в Совете (25) благоприятствует адекватной репрезентации общественных интересов в нем. В силу отсутствия на момент написания статьи конкретных результатов работы общественного вещателя, однозначные выводы об удачности созданного механизма сделать нельзя: он должен пройти верификацию практикой вещания.
Заключение
Проведенный анализ механизмов формирования Советов по управлению общественным вещанием в очередной раз подтверждает тезис о том, что нет единой модели управления общественным вещанием, которая работала бы в любой стране мира. В каждом государстве организация общественного вещания уникальна, однако каждая такая организация должна соответствовать универсальной сущности общественного вещания. И законодательство, принимаемое парламентом для создания системы общественного вещания, задает направление этому императиву.
Практика общественных вещателей закавказских стран показала, что такие процедуры, как открытый конкурс (Армения, Грузия) или выбор членов Совета Парламентом (Азербайджан, Грузия), не исключают влияния политических сил на процесс формирования Совета, что подрывает автономность общественных вещателей. Опыт Грузии дал больше всего материала к размышлению, т.к. за семь лет работы общественного вещателя механизм формирования его надзорного органа (Совета попечителей ОВГ) претерпел ряд изменений: от формата единоличного отбора попечителей президентом, до существующей многоступенчатой системы с участием президента и парламента, а также предлагаемого в поправках 2013 г. механизма с участием нескольких национальных институтов. Однако результаты поправок 2013 г., в случае их принятия, можно оценить лишь по истечении некоторого времени.
Механизм формирования Совета по общественному телевещанию России также не исключает политического влияния. Для повышения авторитета и стабильности процедурных правил их необходимо закрепить в специальных законах об общественном вещании, а не в актах органов исполнительной власти или в локальных актах консультативных органов, организующих конкурс. Опыт Азербайджана показал, что надо относиться внимательно к выбору органа, который отбирает членов Совета. Результат зависит не просто от типа института (ведь парламент – это демократический институт), который отбирает членов Совета, но и от их качественных характеристик (политический состав, независимость, способ формирования и т.д.).
Нельзя обойти вниманием неопределенность судьбы общественного ТВ России. Таковой ее делает вся правовая база, на основе которой начинает работу общественный телевещатель России. Указы президента, распоряжения правительства и устав организации общественного телевещания поместили его на крайне неустойчивые позиции. Общественное ТВ России начало свое существование в таком правовом поле, которое не гарантирует нормальных условий его работы и отдает его на произвол главы государства. Подзаконные и локальные акты не могут составлять правовую базу общественного ТВ в силу субъективности и «единоличности» выражаемой в них воли. Только на основе закона можно создать институт общественного вещания. И если такой закон будет приниматься в России, то на механизм формирования Совета следует обратить особое внимание. В случае сохранения конкурсного формата необходимо закрепить в законе его процедуру в деталях, а при выборе органа (или органов), отбирающего и назначающего членов Совета, учитывать их природу (репрезентативность-единоличность, автономность-зависимость и т.п.) и политические характеристики. Рассмотренная практика формирования Советов общественного вещания в странах Закавказья показывает, что пренебрежение независимыми, открытыми и публичными процедурами с четкими критериями отбора кандидатов, игнорирование уровня политической ангажированности и профессионализма кандидатов, ослабление роли общества в процессе формирования Совета и отсутствие учета интересов социальных и национальных меньшинств приводят к искажению концепции общественного вещания на практике и делает процесс построения системы общественного вещания фарсом. Это уничтожает доверие общества к вещателю и дискредитирует саму концепцию общественного вещания.
Русский
English