Правовые рамки управления и контроля ОТВР в контексте стандартов Совета Европы

Legal Frameworks of Management and Control over Public Service Television of Russia in the Context of the Council of Europe Standards

 

Шерстобоева Елена Алексеевна
кандидат филологических наук, доцент департамента «Медиапроизводство и креативные индустрии» факультета медиакоммуникаций Национального Исследовательского Университета Высшая Школа Экономики, esherstoboeva@hse.ru

Elena A. Sherstoboeva
PhD, Associate Professor at the Department of Media Production and Creative Industries, Faculty of Media Communications, National Research University "Higher School of Economics", esherstoboeva@hse.ru

 

Аннотация
Данная статья посвящена анализу правовых рамок создания общественного телевидения России (ОТВР), регламентирующих вопросы его политической независимости, управления и контроля за его деятельностью. Они рассматриваются в контексте стандартов Совета Европы, существующих в этой сфере. Результаты исследования позволяют спрогнозировать степень эффективности общественного вещателя в России и выявить трудности, с которыми он столкнется в ходе своей деятельности. Также в статье предлагаются пути оптимизации системы управления-надзора ОТВР.

Ключевые слова: общественное телевидение России, ОТВР, правовые стандарты общественного вещания, управление общественным вещанием, надзор за общественным вещанием, независимость общественного вещания.

Abstract
The article focuses on the analysis of legal frameworks for establishing public service television of Russia regulating the issues of its political independence, management and control over its activity. These are considered in the context of the Council of Europe standards that pertain to this sphere. The results of the study enable one to predict the efficiency of the public service broadcaster in Russia and reveal the possible challenges to its activity. In addition, the article suggests the ways to optimize the system of management and control over public service television of Russia.

Key words: public service television of Russia, legal standards of public service broadcasting, management of public service broadcasting, control over public service broadcasting, independence of public service broadcasting.

 

Общественное телевидение России (ОТВР) начинает вещание в 2013 г. – спустя более двадцати лет с начала попыток создания этого института. Изначально планировалось, что ОТВР будет доступно для зрителей с 1 января, однако дата запуска телеканала перенесена на второй квартал 2013 г.

Общественные СМИ – это важнейший институт демократии, тесно связанный с реализацией права каждого на свободу выражения мнений. Этот институт призван способствовать распространению разнообразных мнений и идей в медиапространстве, в том числе оппозиционных: «общественное вещание – важная гарантия информационного плюрализма, идеологического многообразия, равно как и профессионализма средств массовой информации»¹. Общественное вещание имеет колоссальное культурное и образовательное значение и содействует общественной интеграции. На европейской территории оно отсутствует только в России, Белоруссии и Украине, в которой при этом на законодательном уровне создана правовая база для его функционирования.

На наш взгляд, создание общественного вещателя в России – важный и неизбежный шаг, который, тем не менее, был сделан с большой долей осторожности. В Западной Европе государственные СМИ давно воспринимаются как атавизм и традиционно общественный вещатель создается путем трансформации вещателя государственного: таким образом общественное вещание получает все мощности и возможности государственного вещателя и лишь переориентирует производство контента в соответствии с новыми целями и принципами. В России государственный холдинг ВГТРК сохраняет и свое существование, и свой статус.

Общественные медиа существенно отличаются от государственных и коммерческих в первую очередь своими целями, задачами и принципами. Именно поэтому они регулируются особым образом.

На сегодняшний день в России уже сформирована нормативно-правовая база ОТВР. В сентябре 2012 г. утвержден Устав организации ОТВР (далее – Устав), который в основном посвящен формированию и деятельности органов управления и контроля ОТВР, кроме того в нем излагаются цели и задачи ОТВР.

Новость о создании ОТВР была встречена в обществе с большой долей скепсиса, недоверия и даже сомнений в необходимости и своевременности общественного вещателя в России. В частности, высказывались мнения и о том, что Россия «проскочила» этот этап и что теперь роль и функции общественного вещателя наилучшим образом могут перенять так называемые новые медиа.

В этом контексте важно обратить внимание на три основные потребности в создании общественного ТВ в России, выделенные еще в 2005 г. бывшим генеральным секретарем Союза журналистов России И. Яковенко²:

• социальная (обусловленная кризисом доверия к государственному и коммерческому вещателю);
• политическая (связанная с кризисом демократических институтов, таких, как выборы);
• экономическая (отсутствие развития медиарынка в условиях доминирования государственного игрока).

Надо признать, что с 2005 г. ситуация не изменилась в лучшую сторону ни по одному из направлений. Поскольку общественное телевидение способно (и даже призвано) в той или иной мере удовлетворить вышеуказанные потребности, необходимость его создания в России очевидна. А. Рихтер и Д. Голованов, анализируя особенности перехода к общественному ТВ в постсоветских государствах, сделали вывод о том, что в тех странах, «где переход к общественному вещанию оказался успешным, доверие населения к честным публичным каналам заметно выше, чем к частным вещателям, и это невзирая на сравнительно невысокие рейтинги первых»³.

Развитие информационно-коммуникационных технологий и новых медиа лишь усиливает значение общественных СМИ. Во многих странах общественные медиа активно используют интерактивные возможности и предлагают обществу нелинейные услуги, чтобы усилить взаимообмен информацией и получать «фидбэки» от пользователей общественными медиауслугами. При этом их предназначение остается неизменным. В одном из недавних документов Комитета министров Совета Европы – Декларации по управлению общественной медиауслугой (2012) – прямо заявляется, что их обязанность по продвижению демократических ценностей и разнообразия с помощью контента и услуг по-прежнему имеет первостепенное значение в новой динамичной медиасреде.

Единой модели общественного вещания в мире не существует. Каждый вещатель создается, функционирует и финансируется особым образом с тем, чтобы обеспечить максимальную эффективность работы в конкретном государстве и обществе.

При всем разнообразии моделей финансирования и организации общественных медиа, они крайне стандартизованы. Во всем мире они руководствуются схожими стандартами и имеют сходные приоритеты. И мы можем рассматривать эти стандарты как определенный набор критериев эффективности, применяемых к общественным медиауслугам вне зависимости от национального контекста. Для России особое значение имеет анализ стандартов, существующих на уровне Совета Европы, в котором она участвует с 1996 г. Значение документов, содержащих такие стандарты, заключается не только в том, что они обобщают существующий европейский опыт, указывая на наиболее актуальные вызовы и проблемы, но также включают в себя практические руководства для стран-участниц по имплементации рекомендуемых стандартов.

Для анализа правовых рамок управления и контроля ОТВР нами принимались во внимание тексты рекомендаций⁴ и декларации⁵ Комитета министров Совета Европы (далее – КМ СЕ), специально посвященных общественным медиауслугам. Полные тексты большей части указанных документов на русском языке отсутствуют, выдержки из них впервые приводятся в русскоязычном исследовании⁶.

Анализ правовых рамок ОТВР в России, предпринятый в настоящей статье, позволит выяснить, насколько нормативно-правовая база ОТВР способствует реализации высокого предназначения общественного вещателя и удовлетворению назревших в российском обществе социальных, политических и экономических потребностей в ходе его будущего развития. С этой целью анализируются гарантии политической независимости ОТВР, правовые аспекты управления и контроля за его деятельностью. Даются общие рекомендации относительно повышения эффективности механизмов управления и контроля, которые могут иметь практическое значение.

В наши задачи не входил анализ фактической стороны создания ОТВР. Также мы не рассматривали персональный состав сформированных к настоящему моменту органов, поскольку и в нормативно-правовых документах отсутствуют какие-либо требования на этот счет. Вопросы финансирования ОТВР не освещаются в деталях, поскольку, на наш взгляд, они заслуживают отдельного исследования.

Общественные медиауслуги достаточно активно исследуются в тех странах, где они существуют. При написании данной работы учитывались работы зарубежных авторов, посвященные стандартам Совета Европы в области общественных медиа⁷, их предназначению и гарантиям их независимости⁸, управлению и финансированию (в странах Западной Европы)⁹, а также переосмыслению роли общественных СМИ в условиях новой медиасреды¹⁰. В России также был опубликован ряд исследований, посвященных феномену общественного телевидения и анализу опыта его функционирования в разных странах. Особенности общественных вещателей в разных странах систематизированы в «Энциклопедии общественного вещания»¹¹, а также в сборнике «Телевидение в Европе: регулирование, политика и независимость»¹². Деятельность зарубежных общественных вещателей также рассматривается в книге Н.А. Голядкина¹³ и в исследовании Б.И. Любимова¹⁴, специально посвященному анализу британской модели общественного вещания. Анализу правовых рамок общественного ТВ в странах СНГ посвящены глава в книге А. Рихтера «Свобода массовой информации в постсоветском пространстве»¹⁵, а также исследование А. Рихтера и Д. Голованова¹⁶. Международные стандарты в области общественного вещания рассматриваются в книге А. Рихтера «Международные стандарты и зарубежная практика регулирования журналистики»¹⁷.

 

Нормативно-правовая база ОТВР

В большинстве европейских стран нормативно-правовая база общественного вещания создается либо путем принятия отдельного закона об общественном телевидении (Великобритания, США, Азербайджан, Молдавия, Украина и др.), либо дополнением закона о вещании (Франция, Испания, Канада, Болгария, Польша, Армения, Грузия и др.).

Нормативные рамки общественного вещателя важно закреплять на уровне закона с тем, чтобы вещатель, с одной стороны, максимально точно следовал высоким целям и задачам, а с другой – имел определенные гарантии и возможности для их реализации. Если правовые или институциональные конструкции, предназначенные для обеспечения деятельности института общественной значимости, легко могут быть изменены, их значимость уменьшается.

В России базовый закон об общественных медиа так и не был принят, и, поскольку отдельный закон о вещании в России отсутствует, встраивать нормы об ОТВР было, по сути, некуда. В результате правовое поле ОТВР представляет собой довольно разрозненную и неустойчивую конструкцию, фундаментом которой являются два подзаконных акта – Указ президента «Об общественном ТВ в РФ» и Распоряжение правительства, утверждающее Устав организации ОТВР. В целом все российские нормативно-правовые акты, в которых, так или иначе, упоминается ОТВР, представлены в таблице 1.

 

Таблица 1.

НПА	Значение для ОТВР
Указ Президента РФ «Об общественном ТВ в РФ» от 17 апреля 2012 г. № 455	– закрепляет факт создания ОТВР в России; – регламентирует вопросы формирования Совета по общественному контролю за ОТВР; – содержит ряд поручений органам власти относительно создания ОТВР
Указ Президента РФ № 715 «Об общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах»	– включает ОТВР в первый цифровой мультиплекс и закрепляет его статус как общедоступного канала
Распоряжение Правительства РФ № 1679-р от 12 сентября 2012 г.	– учреждает АНО «ОТВР»; – утверждает Устав ОТВР, который определяет цели и задачи ОТВР, регламентирует деятельность органов управления и контроля ОТВР, касается вопросов финансирования ОТВР и конфликта интересов
Указ Президента РФ от 18 июля 2012 года № 1012 «Об утверждении состава Совета по общественному телевидению»	– утверждает состав Совета по общественному контролю
ФЗ от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»	– разрешает АНО иной порядок формирования ее органов и их компетенции, если учредителем является Российская Федерация;
ФЗ от 30.12.2006 № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»	– разрешает формирование целевого капитала и использование дохода от целевого капитала в целях функционирования общероссийского обязательного общедоступного телеканала общественного телевидения; – определяет порядок формирования и использования целевого капитала

 

Из таблицы 1 видно, что в основном ОТВР регламентируется подзаконными нормативно-правовыми актами. Нестабильность этой правовой конструкции можно подтвердить некоторыми примерами. В Указе Президента РФ (среди прочих) содержалось два поручения органам власти. Первое поручение – Министерству обороны – касалось обеспечения доступа зрителей к ОТВР на частотах принадлежащего ему телеканала «Звезда», что, как известно, Министерство обороны посчитало нецелесообразным. Вероятно, если бы четкое требование о выделении частот «Звезды» содержалось в законе, Министерство обороны было бы обязано следовать его нормам. Отметим, что всеобщий доступ к общественному вещателю является одной из важнейших его гарантий и сам по себе факт вещания ОТВР на спутнике и в интернете – по крайней мере до окончания «перехода на цифру» – дискредитирует идею общественного телевидения. Очевидно, что ОТВР не сможет удовлетворять общественные потребности, если доступ общества к нему ограничен. Лишь по завершении цифровизации (конец 2015 г.) ОТВР должно стать общедоступным и занять место в первом мультиплексе, согласно Указу Президента РФ «Об общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах».

Другое поручение, содержащееся в Указе, адресовано Правительству РФ и связано с обеспечением формирования целевого капитала ОТВР для финансирования его деятельности. Как выяснилось позднее, исполнение данного поручения потребовало внесения незначительных поправок в два федеральных закона: ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» и ФЗ «О некоммерческих организациях», что и было сделано в июле 2012 г.¹⁸ Таким образом, введение норм, касающихся общественного ТВ, привело к вынужденным изменениям непрофильных для медиасферы федеральных законов.

Подобное встраивание общественного ТВ в существующие правовые рамки усугубляется тем, что остальные нормы, адресованные ОТВР, практически не учитывают особенностей общественного вещания. Содержание базовых для деятельности ОТВР документов сводится к административным вопросам управления и контроля ОТВР.

Целесообразность такого подхода была подвергнута сомнению в Приложении к Рекомендации КМ СЕ № Rec (2012)1 по управлению общественной медиауслугой, которое касается руководящих принципов ее управления (далее – «Руководящие принципы»). В нем ставится под сомнение эффективность традиционного подхода к управлению ОТВР в новой усложняющейся медиасреде: хотя административные вопросы имеют основополагающее значение для надлежащей и хорошо функционирующей системы управления, «они должны быть помещены в более широкий контекст».

Этот широкий контекст подразумевает, что в нормативно-правовой базе важно четко определить общие цели организации, оказывающей общественную медиауслугу (исходя из ее особой роли), обеспечить соответствующее оснащение и гарантировать, что приоритеты в области ее управления согласуются с этими целями. Иными словами, управление общественным телевидением важно организовать таким образом, чтобы оно содействовало реализации его особенных целей и задач. При этом в «Руководящих принципах» указывается, что потребность в надежной системе управления является универсальной и не зависит от степени развития в отдельных странах или на рынках.

В этом контексте очевидной проблемой является определение целей ОТВР в Уставе – как производство и распространение телеканала (п. 17). Такие цели может преследовать любой вещатель. И, вероятно, отсюда проистекает базовая проблема формального подхода к созданию ОТВР и формированию органов управления-контроля.

В Декларации КМ СЕ (2012) по управлению общественными медиауслугами указано, что оно не должно трактоваться узко и его определение должно включать в себя:

• правовые рамки, с помощью которых государство обеспечивает надлежащий баланс между независимостью и подотчетностью общественных СМИ;
• правила и практику, посредством которых общественные СМИ обеспечивают, чтобы происходящие в них процессы и их культура наилучшим образом способствовали реализации их предназначения и служили общественным интересам;
• активный и конструктивный диалог с его широким кругом общественности, предусматривающий новый уровень взаимодействия, вовлечения и участия.

Базируясь на принципах Декларации, критерии эффективности управления общественной медиауслугой, изложенные в «Руководящих принципах», классифицируются по трем уровням (см. табл. 2).

 

Таблица 2. Критерии эффективности управления общественной медиауслугой

Уровень	Составляющие
Структуры	Подотчетность
	Независимость
Менеджмент	Эффективный менеджмент
Культура	Реагирование и ответственность
	Прозрачность и открытость

 

На уровне структуры управления главными критериями являются независимость и подотчетность, которые тесно связаны друг с другом.

Устанавливая подотчетность, общественный вещатель определяет механизмы, посредством которых он отчитывается перед обществом и которые обеспечивают, чтобы независимость организации была направлена на удовлетворение потребностей общества. Согласно «Руководящим принципам», общество не рассматривается как абстрактное понятие и представляет собой сложный комплекс разных институциональных форм:

• общество в лице государства (через правительство и парламент, а также другие независимые регулирующие и надзорные органы);
• общество в лице аудитории, а также граждан и участников;
• общество в лице групп гражданского общества, а также более широких сообществ, имеющих общие интересы.

Применительно к ОТВР мы можем отметить только наличие подотчетности обществу в лице государства, так как, согласно п. 3 Устава, полномочия учредителя от имени РФ осуществляет правительство. В связи с этим оно имеет право запрашивать и анализировать документы, связанные с деятельностью организации, а также проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности организации, осуществляемые ревизионной комиссией и аудиторами (по требованию учредителя организации).

Общество в лице аудитории, так же как и в лице групп гражданского общества, равно удалено от процесса формирования органов ОТВР, от возможного влияния на контент вещателя и от надзора за его функционированием. Оно достаточно удалено и от деятельности Совета по общественному контролю, особенности формирования и компетенция которого подробно будут рассмотрены ниже. Положения, регламентирующие деятельность органов ОТВР, никак не затрагивают вопросы их подотчетности и ответственности. Отрицательно влияет на транспарентность ОТВР отсутствие прямой обязанности для его органов обнародовать протоколы заседаний и вынесенные решения. Исходя из этого, неясно, как общество будет контролировать обеспечение ОТВР важных положений, заявленных в п. 20 Устава, в том числе о распространении и продвижении идей гражданского общества.

Независимости общественного ТВ неслучайно уделяется первостепенное значение. Основная угроза ОТВР и возможная причина низкого уровня доверия к нему – политическое вмешательство со стороны органов власти. Независимость от политического вмешательства является важнейшим условием свободы выражения мнений, это закреплено в ст. 10 ЕКПЧ. Более того, поскольку уровень ожиданий общества и доверия к общественному вещателю значительно выше, чем к любому СМИ, важно прямо и недвусмысленно устанавливать гарантии его независимости.

Об этом прямо сказано в Рекомендации КМ СЕ № R(96)10 в отношении гарантий независимости общественного вещания, которая рекомендует всем странам-участницам включить в свое внутреннее законодательство или в другие правовые инструменты управления организациями общественного вещания положения, гарантирующие их независимость в соответствии с руководящими принципами, изложенными в Рекомендации и приложениях к ней. Эти гарантии относятся к программной политике, к институциональной автономии, статусу и ответственности органов общественного вещателя, формированию штатного состава, финансированию и даже доступу общественного вещателя к современным средствам связи. Иначе говоря, для обеспечения политической независимости важен комплексный подход, поскольку, если тот или иной политик или орган власти намерен оказать давление на вещателя, он будет использовать любые доступные ему способы.

В недавней Рекомендации КМ СЕ № Rec (2012)1 Комитета Министров СЕ по управлению общественными медиауслугами также говорится о том, что они должны функционировать и развиваться в пределах устойчивых правил регулирования, которые гарантируют необходимость редакционной независимости.

К. Ханретти пишет о том, что имевшая место в период 1998- 2008 г.г. европейская реформа законодательства (Австрии, Португалии, Италии, Испании, Словении, Соединенного Королевства и Финляндии), касающаяся общественных вещателей, была направлена на предоставление им большей политической независимости¹⁹. В основном она касалась трех аспектов: назначений, финансирования и подотчетности. Предлагаемая в 2007 г. реформа итальянского общественного вещателя РАИ была в основном направлена на то, чтобы дать ему автономию от партий, а не только от органов государственной власти в целом.

Хотя понятие независимости от политического вмешательства является ключевым для понимания свободы выражения мнений, сложность заключается и в том, что универсального понятия политической независимости не существует. Этот бесспорный факт часто является оправданием для концепций, игнорирующих это понятие.

Ханретти оценивает успех реформы в странах Западной Европы по-разному, разделяя политическую независимость де- юре и де-факто. Оценивая уровень политической независимости де- факто, Ханретти определяет ее вполне конкретно - как степень свободы работников общественных медиа в отношении принятия повседневных решений о выпуске информационной продукции от инструкций, угроз или другого рода давления со стороны политиков²⁰. Он также принимает во внимание то, оценивает ли редакция ущерб, который будет нанесен интересам тех или иных политиков перед распространением определенной информации.

Проведя исследование общественных вещателей в 36 странах, Ханретти делает вывод о том, что независимость, закрепленная де-юре, положительно влияет на степень независимости де-факто.

В тексте документов, устанавливающих деятельность ОТВР в России, вопросы политической независимости никак не затрагиваются, а ее гарантии отсутствуют даже де-юре. Не предъявляются требования к программной политике вещателя, нет редакционных гарантий.Более того, анализ документов позволяет сделать вывод о том, что государственные органы (в ряде случаев – напрямую) имеют право принимать ключевые решения в отношении ОТВР (см. табл. 3). Таким образом, ОТВР вписывается в общий контекст общественного вещания во многих постсоветских странах, где «задача сохранения контроля над телерадиовещанием преобладает у них над желанием создать подлинное общественное телевидение, деятельность которого подчинена интересам общества»²¹.

Серьезные опасения вызывает возможность ликвидации ОТВР, которая, согласно Уставу, осуществляется на основании и в порядке общего законодательства. Важно обратить внимание и на тот факт, что, согласно ст. 16 Закона РФ «О СМИ», под действие которого подпадает ОТВР, деятельность СМИ может быть прекращена или приостановленав добровольном порядке по решению учредителя. Поскольку, согласно Уставу ОТВР, полномочия учредителя в отношении ОТВР осуществляет Правительство РФ, это создает опасную возможность для прекращения деятельности ОТВР по решению данного органа власти. Мы полагаем, что такое положение дел существенно усиливает зависимость ОТВР от Правительства РФ.

 

Таблица 3. Зависимость ОТВР от деятельности государственных органов

Орган власти	Полномочия в отношении ОТВР
Правительство РФ	Исполняет полномочия учредителя ОТВР.
Президент РФ	А) назначает и утверждает кандидатуру Генерального директора (главного редактора) ОТВР; Б) утверждает состав Совета по общественному ТВ, который формирует НС, назначающий членов Совета по использованию целевого капитала, состав Ревизионной Комиссии и назначает аудиторскую проверку; В) участвует в формировании Общественной палаты РФ (назначает первые 42 члена), которая отбирает кандидатов в Совет по общественному контролю и представляет на утверждение Президенту РФ.
Администрация Президента РФ	Образует Совет по общественному контролю за ОТВР и проводит первое заседание.

 

Такие критерии эффективности общественных медиауслуг, как эффективный менеджмент и культура управления, носят практический характер. Их важно учесть при решении конкретных задач формирования штата и определения редакционной политики ОТВР. Тем не менее, их интеграция без соответствующего правового фундамента представляется нам крайне затруднительной. Например, понятие «культура управления» в «Руководящих принципах» зиждется на таких правовых критериях, как прозрачность (дать возможность зрителям увидеть, что делает СМИ), открытость (показать, что СМИ открыто для новых идей и влияний, осуществляя поиск новых партнеров и творческих возможностей для совместной работы) и ответственность (создание и укрепление журналистских и продюсерских стандартов, по которым общество может судить об их деятельности).

 

Органы ОТВР

Органы ОТВР можно классифицировать на органы управления (генеральный директор и наблюдательный совет) и надзорные органы (Совет по общественному контролю, Ревизионная Комиссия, Совет по использованию целевого капитала, Учредитель) (см. схему 1).

 

Генеральный директор (он же главный редактор) ОТВР является единоличным исполнительным органом организации, который одновременно осуществляет текущее руководство деятельностью организации и редакции.

Генеральный директор назначается и освобождается от должности Президентом РФ, что создает прямую угрозу независимости общественного ТВ от политического вмешательства со стороны власти и потенциально формирует ситуацию, при которой генеральный директор будет принимать решения «с оглядкой» на волю того, кто его назначил и может снять с должности. Именно поэтому такой способ назначения руководителя ОТВР неоднократно подвергался серьезной критике в российских СМИ. Более того, он существенно сближает общественное телевидение с государственным. По мнению Рихтера, основное различие общественного и государственного вещателя заключается в том, что последний напрямую подчиняется власти: «Это означает, что ее руководителей назначают и снимают с должности распоряжениями главы государства (именно так происходит назначение и снятие с должности руководителя ВГТРК) или правительства»²².

Согласно Уставу, генеральный директор определяет единую политику деятельности ОТВР. В круг его полномочий входит решение целого ряда вопросов, традиционно связанных как с управленческой деятельностью, так и с обязанностями главного редактора телекомпании, в том числе принятие окончательных решений в отношении производства и выпуска СМИ, управление текущей финансово-экономической деятельностью организации, утверждение структуры и штатного состава работников и т.п. Как будут разграничиваться полномочия в сферах управления организацией ОТВР и его редакцией, в тексте Устава не объясняется.

 

Наблюдательный совет

Наблюдательный совет (НС) является совещательным органом по управлению организаций общественного вещания и, в сравнении с другими органами, его административные полномочия и состав расписаны в Уставе наиболее детально.

НС состоит из семи членов, два из которых – работники ОТВР, генеральный директор входит в НС по должности. Остальные члены назначаются, утверждаются и освобождаются от должности Советом по общественному ТВ.

В Приложении к Рекомендации КМ СЕ № R(96)10 «Руководящие принципы в отношении гарантии независимости общественного вещания» прямо говорится о том, что правила, регламентирующие статус советов управления организаций общественного вещания, должны быть составлены таким образом, чтобы исключить возникновение возможности какого-либо политического или иного вмешательства. В тексте Устава отсутствуют какие-либо конкретные критерии для отбора кандидатов в НС, а также требования к самой процедуре отбора и назначения, что может привести к непрозрачности и создать почву для политического вмешательства в деятельность НС.

Перечень аспектов, решения по которым может принимать НС, Уставом не ограничен. Довольно странно, что определение приоритетных направлений деятельности ОТВР, которые важно прямо закрепить в Уставе, также отдаются на откуп НС.

НС наделяется широким кругом полномочий в отношении финансового контроля. В частности, орган самостоятельно определяет и утверждает состав двух надзорных органов – Совета по использованию целевого капитала и Ревизионной комиссии, – которые призваны проверять эффективное расходование средств на управленческую деятельность ОТВР. Именно НС принимает решение о необходимости проведении аудиторской проверки в организации, самостоятельно утверждает аудитора и условия договора с ним.

Серьезные опасения вызывает тот факт, что НС может принять решение о ликвидации и реорганизации ОТВР. Основания и последствия принятия такого решения не оговорены. Неясно, например, повлечет ли ликвидация ОТВР и ликвидацию общественного вещания в России.

 

Надзорные органы (органы контроля)

Эффективная деятельность общественного вещателя невозможна без эффективного контроля. Традиционно в Европе используются две формы контроля: финансовый (за использованием средств) и контроль за контентом²³, без осуществления которого невозможно понять, насколько общественное ТВ отвечает своему предназначению. При этом финансирование контролируется внутренними и внешними органами, использующими как предварительный (ex-ante), так и итоговый контроль (ex-post)²⁴.

В России Устав возлагает надзорные функции на два органа финансового контроля (Ревизионная комиссия и Совет по использованию целевого капитала), на учредителя и Совет по общественному контролю, который является органом контроля за контентом (или органом общественного контроля).

 

Совет по общественному контролю

Советы по общественному контролю играют важнейшую роль в структуре органов надзора за общественным вещанием. Без надлежащего контроля за качеством контента любой иной контроль теряет свою значимость, поскольку финансовые потоки, поступающие к общественному вещателю, в первую очередь расходуются на производство и приобретение высококачественного контента, представляющего общественный интерес.

В Декларации КМ СЕ (2012) об управлении общественной медиауслугой подчеркивается, что для того, чтобы поддержать уровень общественного финансирования, общественным медиа важно продемонстрировать, что финансовые решения и распределение ресурсов полностью ориентированы на удовлетворение общественных потребностей всех граждан, независимо от их пола и «бэкграунда» и что будущие требования будут оцениваться, исходя из роли общественного вещателя.

В случае с ОТВР связь Совета по общественному контролю с финансовыми надзором не прослеживается. Отчасти это обусловлено тем, что правовой статус Совета по общественному контролю был обозначен еще в апреле 2012 г. в Указе «Об общественном ТВ», а в Уставе, где регламентируется деятельность органов финансового контроля, Совет по общественному контролю лишь упоминается. В Указе Президента РФ «Об общественном ТВ» круг полномочий данного органа не определен. Критерии оценки качества контента общественного ТВ отсутствуют. Неясна и сама процедура осуществления контроля.

В этой связи имеет смысл привести несколько примеров из опыта западноевропейских общественных вещателей, где для оценки целесообразности расходования средств на контент или новую услугу часто используется тестовый механизм. В Германии этот тест требует от вещателя проинформировать контрольный орган (совет по вещанию) о трех аспектах: 1) в какой степени новая услуга отвечает демократическим, социальным или культурным потребностям общества; 2) в какой степени эта услуга будет качественно способствовать конкуренции в медиа; 3) сколько эта услуга стоит. В Великобритании подобный тест (Public Value Test, PVT) включает в себя четыре критерия: 1) в какой степени повлияет эта услуга на пользователя; 2) стоимость; 3) инновации; 4) продолжительность услуги. Тест направлен на то, чтобы выяснить наличие общественного интереса в выделении финансовых средств на внедрение новых или изменение прежних медиауслуг.

Таким образом, неясно, как Совет по общественному контролю будет взаимодействовать с органами финансового надзора и вещателем в случае, например, расхождения мнений относительно качества контента общественного вещателя и целесообразности расходования на него средств. Поскольку оценка качества контента может носить субъективный характер, крайне важно исключить любую возможность давления на редакционную политику ОТВР со стороны Совета. В Приложении к Рекомендации КМ СЕ № R(96)10 «Руководящие принципы в отношении гарантии независимости общественного вещания» специально указано, что органы надзора над организациями общественного вещания не имеют права осуществлять какой-либо предварительный контроль программ.

Кандидаты в Совет отбираются через Общественную палату РФ, куда гражданами и юридическими лицами вносятся предложения по кандидатурам. Именно таким образом в июле 2012 г. был сформирован первый состав Совета, утвержденный отдельным Указом Президента № 1012 «Об утверждении состава Совета по общественному телевидению». Совет исполняет свои полномочия 5 лет. Однако гарантии того, что член Совета не может быть освобожден от своих полномочий досрочно, отсутствуют.

В качестве единственной гарантии политической независимости в правовых документах закрепляется ограничение для ряда лиц, в том числе депутатов Государственной Думы и лиц, занимающих государственные должности РФ. Кроме того, члены Совета по общественному контролю не могут входить в НС.

 

Органы финансового контроля

Вопросы финансирования ОТВР также вызвали серьезные споры в обществе. В основном они связаны с тем, что в России общественный вещатель прочно ассоциируется с примером Би-би-си ( BBC ), который существует за счет абонентской платы. Тем не менее, далеко не во всех странах удалось реализовать эту модель.

Позиция Европейского Союза и Совета Европы основана на том, что государства-члены свободны в выборе источников финансирования ОТВР. Государственное финансирование или субсидирование общественного вещателя не противоречит его принципам. Оно допустимо (примеры: Армения, Болгария, Испания, Канада, Латвия, Эстония и др.), а в некоторых случаях даже необходимо для того, чтобы общественный вещатель смог выжить в жестких условиях рынка.

В Рекомендации КМ СЕ № Rec (2003)9 о мерах по стимулированию демократического и социального вклада цифрового вещания указывается на то, что общественным вещателям может быть предоставлен доступ к необходимым финансовым средствам, чтобы они могли исполнять свои обязанности перед обществом²⁵. В более позднем документе – Рекомендации КМ СЕ № Rec (2007)3 о роли общественных медиа в информационном обществе – подтверждается возможность их традиционного финансирования через лицензионные сборы (от предоставления прав на контент), государственный бюджет и доходы от рекламы.

Схемы финансирования, применяющиеся в Европе, условно делятся на «единое» и «смешанное» финансирование ( «single funding» and «mixed funding»)²⁶. «Единая» схема подразумевает, что вещатель финансируется только обществом, при этом формы такого финансирования могут различаться. «Смешанное» финансирование (ранее применялся термин – «дуальное» финансирование) включает в себя разные комбинации источников и финансовых схем, куда, среди прочих, входят государственное финансирование и доходы от коммерческой деятельности (от рекламы или продажи прав, от предоставления услуг).

Для финансирования ОТВР была избрана смешанная схема. Согласно пункту 25 Устава организации ОТВР, источниками формирования ее имущества являются:

а) федеральное имущество, переданное организации учредителем;

б) добровольные имущественные взносы и пожертвования;

в) выручка от реализации товаров, работ и услуг;

г) доходы от целевого капитала²⁷;

д) доходы, получаемые от использования имущества, находящегося в

собственности организации;

е) другие, не запрещенные законом поступления, в том числе банковские кредиты и

(или) гранты.

К органам финансового контроля ОТВР относятся Совет по использованию целевого капитала (Совет по ИЦК) и Ревизионная комиссия (РК). Поскольку гарантии, связанные с финансированием ОТВР, входят в число приоритетных для общественного вещателя, роль органов надзора за прозрачностью и целесообразностью расходования средств носит безусловный характер.

Деятельность Совета по ИЦК в первую очередь направлена на предварительное согласование финансового плана ОТВР (предварительный контроль) и изменений к нему, а также на контроль за его исполнением (итоговый контроль). В Уставе конкретные механизмы для осуществления этих задач отсутствуют.

Совет по ИЦК вправе осуществлять иную деятельность, связанную непосредственно с целевым капиталом, формирующимся путем публичного сбора денежных средств (в виде пожертвований), – его формированием, расходованием, определение назначения и целей использования дохода.

Согласно п. 61 Устава ОТВР, в Совет входят представители организации, жертвователей, граждане и представители юридических лиц, имеющих заслуги перед обществом, авторитет и (или) достижения в области деятельности, соответствующей целям деятельности организации. Как будет определяться степень авторитета и уровень заслуг кандидатов и почему именно они будут контролировать финансовые аспекты ОТВР, в документах не определено.

Устав содержит единственное ограничение на членство в Совете по ИЦК: в него не могут входить два лица (или более двух), являющихся представителями одного юридического лица или представителями разных, но аффилированных юридических лиц. Указанное ограничение не распространяется на представителей самого ОТВР, которые могут составлять не более одной трети состава Совета по использованию целевого капитала. Вероятно, что члены Совета будут вести деятельность на безвозмездной основе, по крайней мере, выплата вознаграждения от ОТВР им запрещена (п. 63 Устава).

Ревизионная комиссия создается для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью ОТВР.

Хотя в Уставе содержатся ограничения по вхождению в состав комиссии для членов НС, генерального директора, членов Совета по ИЦК, а также сотрудников ОТВР, иные критерии отбора членов РК не указаны.

РК проверяет деятельность ОТВР по итогам года. Однако она вправе осуществлять внеплановые проверки по собственной инициативе, по решению НС или генерального директора. Основания для проведения таких проверок не указаны.

По окончании проверки РК дает письменное заключение для представления генеральному директору и НС. Если один из членов РК не согласен с его заключением, он вправе изложить свое особое мнение, которое приобщается к заключению РК. О том, как будут учитываться и сами результаты проверки, и особое мнение члена РК, ничего не говорится. Об их общественном обнародовании также в Уставе не сказано.

В п. 73 Устава содержится важное положение о том, что РК обязана потребовать внеочередного созыва заседания НС, если возникла серьезная угроза интересам организации. Оно могло бы стать дополнительной гарантией, но при отсутствии ясного понимания того, в чем именно состоят интересы ОТВР, неясно, как это положение будет применяться на практике.

Члены НС, РК, а также генеральный директор вправе (а в ряде случаев обязаны) затребовать проведение аудиторской проверки достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности. Такое требование предоставляется в НС, который принимает решение о ее проведении или отказе в ней.

 

Конфликт интересов

Важной гарантией деятельности ОТВР является недопущение конфликта интересов, которому посвящена 12 глава Устава ОТВР. Его возникновение позволяет использовать возможности общественного вещателя в интересах отдельной личности или организации, а не общества.

Для выявления конфликта интересов Уставом определяется круг заинтересованных лиц. Иначе говоря, тех, кто потенциально может использовать возможности ОТВР в личных целях. Согласно Уставу, к ним могут быть отнесены генеральный директор, его заместитель, член НС или РК. Заинтересованные лица обязаны соблюдать интересы некоммерческой организации прежде всего в отношении целей ее деятельности и не должны использовать возможности некоммерческой организации в иных целях, помимо предусмотренных учредительными документами некоммерческой организации. Все это можно отнести к важнейшим гарантиям ОТВР. Однако важно учесть, что цели деятельности ОТВР, а именно: производство и распространение телеканала - определены крайне узко. Под термином «возможности некоммерческой организации» в Уставе понимаются принадлежащее организации имущество, имущественные и неимущественные права, возможности в области предпринимательской деятельности, а также информация о деятельности и планах некоммерческой организации, имеющая для нее ценность.

В целом в Уставе идет речь о недопущении конфликта интересов экономического характера, что, с одной стороны, безусловно, является важной гарантией при закупке имущества, контента и пр. С другой стороны, крайне важно, что возможный конфликт политических интересов с участием заинтересованных лиц не учитывается.

 

Заключение

С созданием общественного вещателя в России формируется особая система вещателей, представляющая собой «тройку»: общественное, коммерческое и государственное, в противовес общеевропейской «дуальной» – общественное и коммерческое.

При этом к ОТВР в России применен главный принцип государственного вещателя: решение о назначении и освобождении от должности руководителя ОТВР принимает Президент РФ. В целом многоступенчатая зависимость деятельности ОТВР от органов государственной власти, выхолащивание редакционных аспектов и гарантий политической независимости из правовых документов об ОТВР позволяет сделать вывод о том, что ОТВР становится потенциально уязвимым де-факто в аспекте политической независимости.

В целом, как видно из схемы 1, количество органов контроля ОТВР превышает количество органов управления, в том числе и по численному составу. Вероятно, этот факт можно было бы расценить как попытку установить надлежащий контроль за содержательными и финансовыми аспектами деятельности ОТВР. Тем не менее, в нормативно-правовых документах отсутствуют четкие требования как к контенту ОТВР, так и к расходованию финансовых средств. Границы ответственности органов управления размыты и обозначены крайне нечетко. В связи с этим возникает опасность, что механизм управления-контроля ОТВР, которому посвящено такое количество разных по юридической природе и статусу документов, окажется непригодным и будет отлаживаться на ходу. Кроме того, вызывает вопросы отсутствие требований о подотчетности органов ОТВР, а также конкретных механизмов осуществления управления и надзора за деятельностью ОТВР.

В целом отсутствие специального закона об общественном вещании и разрозненность правовых норм ОТВР может привести к необходимости время от времени принимать подзаконные акты, которые будут заполнять досадные пустоты, уже образовавшиеся в правовых рамках регулирования ОТВР.

Главная причина несовершенства правовых рамок ОТВР связана с тем, что они в основном регламентируют административные частности управления-надзора за общественным ТВ, не учитывая роли общественного ТВ и игнорируя все редакционные аспекты. В связи с этим создание специальных органов и наделение их особыми полномочиями выглядит как простая формальность, необходимая для того, чтобы хоть как-то выделить ОТВР на фоне других некоммерческих организаций или вещателей.

Ни в одной стране общественное ТВ не функционирует без каких-либо проблем. В Рекомендации КМ СЕ № Rec (2012)1 по управлению общественной медиауслугой подчеркивается, что успех в переходе от государственных медиауслуг к общественным еще не достигнут во многих странах Совета Европы и что переосмысление и реструктуризация систем их управления будет являться решающим фактором в способности организаций общественных медиауслуг решить те проблемы, с которыми они сталкиваются. Мы полагаем, что органам управления и надзора ОТВР важно учесть эти проблемы и попытаться на практике отладить механизмы, отсутствующие в нормативно-правовых документах, чтобы в будущем они все-таки нашли свое отражение в отдельном законе о вещании или об общественных медиауслугах.

Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что мы не ставим под сомнение важность общественного вещателя в России. Наоборот, в условиях определенного недоверия общества к государству и их удаленности друг друга общественный вещатель может стать инструментом диалога, который сейчас представляется гораздо более важным, чем дискуссия.

На наш взгляд, самим решением о создании общественного вещателя государство однозначно заявило о готовности вести такой диалог. Какова будет реакция со стороны общества, во многом будет зависеть от редакционной политики ОТВР, которая, к сожалению, исходя из документов, будет вынужденно интуитивной. При этом возможно, что тот досадный факт, что до завершения цифровизации ОТВР будет вынужденно вещать в интернете, может сказаться положительно и качественно усилит процессы обмена информацией и мнениями.

Кроме того, важно отметить и тот факт, что созданием ОТВР государство наконец решило поддержать качественную журналистику. Общественные вещатели во многих странах являются объектом национальной гордости. Они ежедневно доказывают свою эффективность в деле производства качественного, объективного медиапродукта, стимулируя другие СМИ следовать их примеру. Таким образом, в условиях размывания этических стандартов и кризиса профессиональной журналистики от деятельности ОТВР будет зависеть уровень доверия российских зрителей не только к общественному вещателю, но и ко всей медиасфере.

 

---

1. Рихтер А. Голованов Д. Правовое регулирование общественного телерадиовещания в странах СНГ// Законодательство и практика масс-медиа. 2006. № 12 // http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1247254
2. Яковенко И. Введение / Энциклопедия общественного вещания. М., 2005. С. 6-7.
3. Рихтер А. Голованов Д. Указ. соч.
4. Recommendation R (96)10 of the Committee of Ministers of the Council of Europe on the guarantee of the independence of public service broadcasting. 1996 . September , 11 // http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/doc/cm/rec(1996)010&expmem_EN.asp ; Recommendation (2007)3 of the Committee of Ministers of the Council of Europe on the remit of public service media in the information society. 2007 . January , 31 // https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1089759 ; Recommendation 1878 (2009) of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on the funding of public service broadcasting. 2009 . June , 25 // http://assembly.coe.int/Documents/AdoptedText/ta09/EREC1878.htm ; Recommendation CM/Rec(2012)1 of the Committee of Ministers to member States on public service media governance. 2012 . February , 15 // https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1908265
5. Declaration of the Committee of Ministers on Public Service Media Governance. 2012. February, 15 // https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1908241
6. См. текст на русском языке: Рекомендация № R (96) 10 Комитета Министров Совета Европы государствам-участникам в отношении гарантий независимости общественного вещания. Принята 11 сентября 1996 // http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/doc/translations/russian/Rec(1996)010_ru.pdf
7. Nikoltchev S. European backing for public service broadcasting, Council of Europe rules and standards // European Audiovisual Observatory, IRIS Special: The Public Service Broadcasting Culture. 2007. P. 7–15.
8. Hanretty С . Explaining the De Facto Independence of Public Broadcasters // British Journal of Political Science. 2010, January. Vol. 40 (0 1). P. 75–89 // http://dx.doi.org/10.1017/S000712340999024X
9. Bron C.M. Financing and Supervision of Public Service Broadcasting // European Audiovisual Observatory, IRIS plus : Public Service Media. Money for Content. 2010. Vol. 4. P. 7–25.
10. D'Haenens L., Sousa H., Meier W.A., Trappel J. Turmoil as Part of the Institution: Public Service Media and their Tradition // Convergence: The International Journal of Research into New Media Technologies. 2008. Vol. 14 (3). P. 243–247; Iosifidis P. The Public Sphere, Social Network and Public Service Media // Information, Communication & Society. 2011. Vol. 14 (5). P. 619–637; Syvertsen T. Challenges to Public Television in the Era of Convergence and Commercialization // Television & New Media. 2003. May . Vol . 4 (2). P . 155–175.
11. Энциклопедия общественного вещания. М., 2005.
12. Телевидение в Европе: регулирование, политика и независимость. Краткий отчет по мониторингу. Будапешт, 2006.
13. Голядкин Н.А. История зарубежного и общественного телевидения. М., 2011.
14. Любимов Б.И. Общественное вещание: британская модель. М., 2006.
15. Рихтер А.Г. Создание общественного телерадиовещания / Свобода массовой информации в постсоветском пространстве. М., 2007. С. 99–127.
16. Рихтер А. Голованов Д. Правовое регулирование общественного телерадиовещания в странах СНГ.
17. Рихтер А.Г. Международные стандарты и зарубежная практика регулирования журналистики. М., 2011.
18. Федеральный закон от 28.07.2012 № 134-ФЗ «О внесении изменений в статью 28 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и Федерального закона "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций"».
19. Hanretty C. Op. cit. P . 75.
20. Ibid. P. 76.
21. Рихтер А. Голованов Д. Правовое регулирование общественного телерадиовещания в странах СНГ.
22. Рихтер А.Г. Международные стандарты и зарубежная практика регулирования журналистики. С. 179.
23. Bron C.M. Op. cit. P. 8.
24. Ibid. P. 18.
25. Recommendation (2003)9 of the Committee of Ministers of the Council of Europe on measures to promote the democratic and social contribution of digital broadcasting. 2003. May, 28 // https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=38043&Site=CM
26. Bron C.M. Op. cit. P . 8.
27. Целевой капитал некоммерческой организации - часть имущества некоммерческой организации, которая формируется и пополняется за счет пожертвований, внесенных в порядке и в целях, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, и (или) за счет имущества, полученного по завещанию, а также за счет неиспользованного дохода от доверительного управления указанным имуществом и передана некоммерческой организацией в доверительное управление управляющей компании в целях получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности такой некоммерческой организации или иных некоммерческих организаций, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (см. п. 1 cт. 2 Федерального закона от 30.12.2006 N 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»).