Languages

You are here

СМИ и омбудсман: о некоторых правовых аспектах взаимодействия

Научные исследования: 

The Media and Ombudsman: Some Legal Aspects of Interaction

 

Давтян Сейран Ладикович
кандидат филологических наук, научный сотрудник кафедры истории и правового регулирования отечественных СМИ факультета журналистики МГУ имени М.В. Ломоносова, редактор журнала «Европейский омбудсман» (www.euro-ombudsman.org), davtyansl@mail.ru

Seiran L. Davtyan
PhD, Researcher at the chair of Russian mass media history and legal regulation, Faculty of Journalism, Moscow State University, davtyansl@mail.ru

 

Аннотация
В статье рассматриваются правовые особенности взаимодействия СМИ и нового для России института Уполномоченного по правам человек (омбудсмана) с точки зрения действующего законодательства и политики.

Ключевые слова: СМИ, Уполномоченный по правам человека, омбудсман, права человека, официальное издание.

Abstracts
The article deals with the peculiarities of the legal interaction between the media and the institute of human rights commissioner (ombudsman) which is new to Russia. The author examines this phenomenon in terms of the existing legislation and policy.

Key words: mass media, human rights commissioner, ombudsman, human rights, official publication.

 

Среди государственных органов России институт Уполномоченного по правам человека, известный во всем мире под названием «омбудсман»1, стоит особняком. Это, пожалуй, единственная государственная властная структура, которая не наделена реальными властными полномочиями и эффективность деятельности которого напрямую зависит от взаимодействия со СМИ.

 

Институт омбудсмана

Омбудсман появился впервые в Швеции в результате конституционных реформ 1809 г. в качестве государственного должностного лица, уполномоченного ригсдагом (парламентом страны) для контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц по соблюдению законности в сфере прав человека. Начиная с середины ХХ века аналогичные должности стали появляться и в других европейских странах.

Сегодня институт омбудсмана функционирует во многих государствах мира, в том числе в тринадцати бывших советских, а ныне независимых странах. Носят они самые разные названия: омбудсман, защитник прав человека, парламентский адвокат, народный защитник и так далее и выполняют, прежде всего, функции контроля за деятельностью государственной администрации и защиты граждан от административного произвола.

Идея об учреждении в России аналогичной омбудсману должности появилась впервые в Декларации о правах и свободах человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.2 В статье 40 указанного документа было написано: «Парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека».

12 декабря 1993 г. была принята новая Конституция России3. Согласно статье 103 основного закона страны, к компетенции Государственной Думы было отнесено назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего на основании Федерального конституционного закона. Указанный закон был принят и вступил в действие 26 февраля 1997 г.4 Как следовала из первой статьи данного нормативного правового акта, «Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее – Уполномоченного) учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами».

Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепринятыми принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав и свобод человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности в высшие органы власти страны: Президенту, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство, Конституционный Суд, Генеральному прокурору и другим. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады.

Ежегодный доклад Уполномоченного подлежит официальному опубликованию в «Российской газете», специальные доклады, по решению Уполномоченного, могут быть опубликованы также в «Российской газете» и других изданиях.

 

«Российская газета» как официальное издание

«Российская газета» зарегистрирована 1 ноября 1990 г. (перерегистрирована 28 сентября 1993 г.) как всероссийское издание. Учредителем газеты является Правительство Российской Федерации.

«Честью» опубликовать доклады Уполномоченного «Российская газета» была удостоена из-за своего происхождения, как официальное издание опубликования нормативных правовых актов высших органов власти.

Его с татус как официальный публикатора документов определен Федеральным законом № 5-ФЗ от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания»5, Указами Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»6, а также от 13 августа 1998 г. № 963 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, газета является официальным изданиемфедеральных конституционных законов, федеральных законов (в том числе кодексов), указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных актов министерств и ведомств (в частности приказов, инструкций, положений и т.д.). В газете также публикуются акты Федерального Собрания РФ (Совета Федерации и Государственной Думы), решения Конституционного Суда и другие акты.

В статье 4 Закона о порядке опубликования законов и актов сказано: «Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

В связи с этим номер «Российской газеты», как и двух указанных изданий, с опубликованным нормативно-правовым актом становится официальным документом.

 

СМИ: права и обязанности

Согласно статье 19 Закона РФ «О средствах массовой информации»7, редакция осуществляет свою деятельность на основе профессиональной самостоятельности. Это означает, что право выбора материалов для публикации принадлежит только редакции. Никто не вправе вмешиваться в редакционную политику, тем более, навязывать редакции свои материалы. Единственный, кто может обязать редакцию поместить бесплатно и в указанный срок сообщение или материал от его имени – учредитель. При этом максимальный объем такого материала определяется в уставе редакции, ее договоре либо ином соглашении с учредителем (статья 18).

Если исходить из указанной нормы, то «Российская газета» вправе опубликовать официальные сообщения и материалы лишь своего учредителя – Правительства Российской Федерации. Кроме того, как уже было отмечено выше, как официальное издания, она обязана опубликовать акты Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации (Совета Федерации и Государственной Думы), Правительства Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Уполномоченный по правам человека не относится, ни к одному из ветвей власти, хотя теоретически его можно рассматривать как иной орган государственной власти. В литературе его называют, например, государственный орган власти с особым статусом8. Кроме того, доклады уполномоченного также не являются нормативным правовым актом как законы, приказы, инструкции органов власти, которые вступают в действие лишь после их опубликования в официальном издании.

Тогда, на каком же основании «Российская газета» обязана опубликовать доклады Уполномоченного? Ответ на этот вопрос кроется в статусе Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Как конституционный закон, он является актом прямого действия и обладает высшей юридической силой по отношению к обычным законам, каковыми являются закон РФ «О средствах массовой информации» и Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания», а также указов Президента Российской Федерации.

Но, если публикация докладов Уполномоченного является обязанностью «Российской газеты» в силу закона, то другие его материалы: заключения, консультации, как «Российская газета», так и иные издания, вправе напечатать, лишь исходя из собственных интересов и интересов своей аудитории.

 

Омбудсман: орган власти без властных полномочий

При проведении проверки по жалобе Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.

Несмотря на широкие полномочия, в иерархии государственных органов власти должность Уполномоченного по правам человека, по сути дела, единственная, которая не наделена властными полномочиями. То есть, доклады, и заключения Уполномоченного являются информационными рекомендательными актами. Уполномоченный не может приказать, давать указания и, тем более, наказывать незаконопослушных или заблудившихся нарушителей прав человека.

Вся деятельность Уполномоченного направлена на то, чтобы на основании собранной им информации давать квалифицированную оценку деятельности должностных лиц и конкретных организация, независимо от организационно-правовой формы и, в случае обнаружения в их действиях нарушение прав и свобод человека, убеждать их в необходимости восстановления нарушенных прав. При этом должностное лицо сам решает, как ему поступить: прислушаться к мнению Уполномоченного или нет. В случае игнорирования мнения Уполномоченного, последний вправе лишь обратиться в соответствующие органы, наделенные властными полномочиями, с просьбой провести проверку фактов нарушения прав человека, изложенных в его заявлении и при необходимости принять соответствующие меры для их восстановления.

 

СМИ и Уполномоченный как четвертая власть

Во всем мире к числу действенных механизмов защиты прав человека относят деятельность тандема «омбудсман-СМИ». Это обусловлено тем, что, по сути дела, обе эти института выполняют аналогичную функцию, общий смысл которого: поиск, обработка и распространение информации для всеобщего обозрения. Сила власти у обоих институтов заключается в общественном резонансе их выступлений.

В демократических обществах, пожалуй, это одно из действенных средств воздействия на чиновников, допускающих неприемлемые методы управления обществом, которое приводит к ограничению на реализацию гражданами своих прав. В некоторых странах заключение омбудсмана обнародованное через общественные СМИ приводят к выражению недоверия к конкретному чиновнику и его отставке.

Омбудсман – не суд, решения которого обязательны для исполнения. Но омбудсман может оказать воздействие на чиновника своим авторитетом. Поэтому, неслучайно, что в некоторых странах его считают «голосом совести и справедливости». Собирательное название «четвертая власть», к которой относят СМИ, также близка к омбудсману. По словам Х.-Л. Майорно, «Омбудсман, народный защитник или институт, выступающий под любым иным эквивалентным наименованием, является не столько политической силой, сколько «силой общества». Я думаю, если бы Монтескье знал об омбудсмане, то он добавил бы к трем ветвям государственной власти четвертую, «благожелательную власть» обращенную лицом к обществу»9.

Хотя в России ситуация несколько иная, в силу отсутствия в ней демократических традиций, тем не менее, взаимодействие Уполномоченного со СМИ имеет большое значение. Во-первых, оба института являются источником информации друг для друга. Например, СМИ регулярно обращаются к Уполномоченному с просьбой комментировать ту или иную проблему, связанную с правами человека и социально-политической ситуацией в стране. Уполномоченный, в свою очередь, нередко берется за расследование нарушений прав человека о котором сообщили СМИ. Во-вторых, освещение СМИ деятельности института Уполномоченного способствует его популяризации и повышения авторитета, что крайне важно для эффективности его деятельности для обеспечения государственной гарантии прав человека.

Очевидно, что Уполномоченный хорош на столько, насколько высока его известность в обществе. Успех Уполномоченного означает иметь возможность помогать гражданам, находить пути разрешения безвыходных ситуаций, препятствующих им при реализации своих прав.

Чтобы обращаться к Уполномоченному, граждане должны знать, что есть такая организация и должностное лицо. Поэтому, на сегодняшний день Уполномоченный может стать известным во многом через СМИ. Очевидно также, что известность состоит не только из положительной, но и отрицательной стороны.

В частности, чем больше известен и результативен Уполномоченный, тем больше желающих обращаться к нему за защитой своих прав. И, как следствие, больше разочаровавшихся среди них граждан, поскольку количество принимаемых к рассмотрению заявлений значительно меньше общего числа обращений к Уполномоченному. Причина в том, что прежде чем обратиться к Уполномоченному, заявитель должен исчерпать все предусмотренные законом средства защиты своих прав. А количество граждан, обращения которых получили положительное решение с помощью Уполномоченного, составляет не более 10%. И надо сказать, что такая тенденция имеется во многих странах.

Проблема в том, что, приняв жалобу к рассмотрению, Уполномоченный, как правило, сталкивается с необходимостью изучения обстоятельств на месте события нарушения. Но штатная численность аппарата Уполномоченного не превышает 200 человек, что совсем немного для страны таких размеров, как Россия. Можно пользоваться помощью коллег в регионах, но, во-первых, сегодня Уполномоченные имеются лишь в 50-ти регионах, во-вторых, полномочия региональных Уполномоченных значительно уже. В частности многие из них не имеют право рассматривать жалобы на действия территориальных органов федеральных органов власти, например, прокуратуры. Поэтому, во многих случаях, Уполномоченному по правам человека приходится довольствоваться тем решением, которые выносят органы, проводившие проверку по его просьбе.

Кроме того, популярность Уполномоченного может стать причиной большого внимания к нему со стороны различных СМИ: настроенных как положительно, так и критически по отношению к данному институту. Соответственно, чем больше количество критических публикаций, тем меньше шансов быть авторитетным и популярным.

Уполномоченный, безусловно, не может и не должен влиять на СМИ, но он может и обязан делать все, чтобы увеличить количество своих сторонников среди СМИ. Учитывая, что главным приоритетом для независимых СМИ является фактор их информационной и аналитической привлекательности как источника информации, Уполномоченные по правам человека на федеральном уровне и на уровне ее субъектов, просто обязан быть не предвзятым и квалифицированным источником оценки, происходящих в обществе социально-экономических и политико-правовых процессов с точки зрения действующих международных и российских норм о правах человека.

Уполномоченный, который не способен оперативно отреагировать на запросы СМИ по актуальным проблемам прав человека и отвечает на вопросы журналистов исключительно через своего пресс-секретаря или службу связи с общественностью, вряд ли будет привлекательным для журналистов. В то же время, все слова Уполномоченного, все приводимые им факты должны быть точными и недвусмысленными. Уполномоченный, который «бросает на ветер слова», похож чем-то на «бульварную» прессу, которой, в отличие от Уполномоченного по правам человека, «простительно» легкомысленное поведение, исходя из ее сформировавшегося в обществе имиджа.

 

СМИ как источник правового просвещения

Недостаточное знание гражданами своих конституционных прав, неумение или нежелание отстаивать их перед государством остаются одной из характерных особенностей жизни российского общества. Такое положение порождает среди населения апатию и безответственность, многократно усиливает предпосылки для нарушения прав граждан со стороны должностных лиц. Как отмечает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации П.В. Лукин, «Жизнь не по закону, а по «понятиям» - чрезвычайно опасный феномен, препятствующий проведению демократических преобразований в стране. В силу этого преодоление правового нигилизма граждан, распространение в обществе знаний о правах и свободах человека является одной из ключевых задач Уполномоченного.

При определении основных приоритетов работы по правовому просвещению необходимо исходить из того, что идея высшей ценности прав и свобод человека может и должна стать мировоззренческой основой общественного согласия, залогом гражданского мира и внутриполитической стабильности в России»10.

Особое значение в процессе правового просвещения граждан имеют СМИ, в силу своей многотысячной аудитории. Сегодня во многих изданиях, телевизионных каналах и на радио общефедерального и регионального масштаба существуют специальные рубрики, странички, передачи, которые обобщенно можно назвать «правовыми». С точки зрения жанровых особенностей, большинство из них являются информационно-просветительскими. В них комментируются действующее законодательство, даются ответы на правовые вопросы читателей.

Вместе с тем, существуют определенные проблемы с выпуском специализированных неофициальных правовых изданий. Нерентабельность делает их финансово невыгодным для издателей. В этой связи актуальным является вопрос финансовой поддержки таких изданий за счет средств федерального и региональных бюджетов. Полагаю, что в правовом государстве издание таких СМИ должно поддерживаться со стороны властей, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

В целях удовлетворения потребности общества в правовых знаниях и правовом просвещении аппарат Уполномоченного по правам человека в России и аппараты уполномоченных по правам человека в субъектах России выпускают также собственные информационно-аналитические бюллетени, журналы, газеты. Затем эти издания вместе с ежегодными и специальными докладами Уполномоченного на безвозмездной основе направляются в федеральные и региональные органы государственной власти Российской Федерации, органы местного самоуправления, в библиотеки высших учебных заведений, воинских частей, учреждений уголовно-исполнительной системы, в неправительственные правозащитные организации. Но, из-за отсутствия необходимых средств в бюджетах Уполномоченных, такие издания выходят не периодично и в ограниченном количестве. Да и с точки зрения охвата аудитории, издание, выходящее тиражом 500?1000 экземпляров, вряд ли можно считать средством массовой информации в условиях России с ее многомиллионным населением.

В создавшихся условиях, важным подспорьем может стать Интернет. Но на сегодняшний день, ее использование аппаратами Уполномоченного по правам человека в России и уполномоченных по правам человека в субъектах в качестве альтернативного средства правого просвещения граждан, крайне неэффективно.

На наш взгляд, Интернет-сайт уполномоченных по правам человека должен представлять собой некую виртуальную библиотеку и интерактивный информационно-консультативный центр, обращаясь куда, пользователи могут получать информацию по всем интересующимся им вопросам защиты своих прав и свобод.

 


  1. В литературе встречается также « ombudsmen ».
  2. Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. С. 1865.
  3. Текст Конституции Российской Федерации опубликован в Российской газете 25 декабря 1993 г.
  4. Текст закона опубликован в «Российской газете» от 4 марта 1997 г.
  5. Текст закона опубликован в «Российской газете» от 15 июня 1994 г.
  6. Текст Указа опубликован в «Российской газете» от 28 мая 1996 г.
  7. Текст закона опубликован в «Российской газете» от 08 февраля 1992 г.,
  8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 5-е изд., изм. идоп. М., 2005. С. 387.
  9. См.: Майорно Х.-Л. Омбудсман // Вестник Московской школы политических исследований. М., 2000. № 2 (17). С. 80.
  10. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2005 г. М. 2006. С. 58.