Languages

You are here

Два закона – один подход: новое в информационном законодательстве России

Научные исследования: 

Two statutes – one approach: new in information law of Russia

 

Рихтер Андрей Георгиевич
доктор филологических наук, заведующий кафедрой истории отечественных СМИ факультета журналистики МГУ имени М.В.Ломоносова, директор Центра права СМИ, richter.andreiATgmail.com.

Andrei G. Richter
PhD, Head of the chair of Russian Mass Media history, Faculty of Journalism, Moscow State University, richter.andreiATgmail.com.

 

Аннотация
В статье раскрываются общие черты недавно принятых Государственной думой РФ федеральных законов – о доступе к судебной и о доступе к официальной информации. Автор объясняет достоинства и недостатки законов в контексте того, что их принятие является необходимым условием обеспечения открытости государства для граждан и осуществления подлинного народовластия и общественного контроля над деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления.

Ключевые слова: доступ к информации, информационное право, интернет, аккредитация, тайна.

Abstracts
The article outlines the main particularities of the federal laws on access to court and official information passed by the State Duma of the Russia Federation. The author explains the advantages and drawbacks of these laws in the context of the fact that their enforcement is a necessary condition for the provision of openness of the state for the citizens and the accomplishment of a genuine sovereignty of the people and public control over the activities of state bodies and local government.

Key words: access to information, information law, Internet, accreditation, secret.

 

Последние недели 2008 г . ознаменовались в России взрывом законотворческой активности в сфере доступа к информации из органов власти.

Во-первых, 10 декабря 2008 г . Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», который мог стать важным актом, ставящим точки над «i» во взаимоотношениях судов и журналистов. Хотя он и основан на законопроекте Верховного суда РФ, предложенного к рассмотрению депутатов ещё в апреле 2006 г ., в ходе подготовки к чтениям его нормы существенно «подчистили» и «размыли».

Новый закон вступает в силу только через полтора года (!) – с 1 июля 2010 г . Такая отсрочка характерна лишь для актов, требующих решительной перестройки в работе, изменения целого пласта законодательства, введения большого числа подзаконных актов или существенных капиталовложений. Экспертное прочтение этого закона, однако, не даёт оснований говорить о радикальных преобразованиях. Кое в чём этот закон может даже осложнить работу журналистов в суде.

Заметим, что действующие законы, в том числе процессуальные кодексы и Закон «О средствах массовой информации» не предполагается приводить в соответствие с новым законом: именно они будут полностью сохранять своё действие в случае коллизии их норм с принятым актом. Закон не предполагает решительного пересмотра регламентов и иных внутренних актов судов, он неоднократно говорит о необходимости их соблюдения в ходе применения новых норм.

Новый закон (ст. 4) устанавливает пять основных принципов обеспечения доступа к информации о деятельности судов. Ни один из них не является новым для российского права. Вот их перечень:

  • открытость и доступность информации о деятельности судов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
  • достоверность информации о деятельности судов и своевременность её предоставления;
  • свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности судов любым законным способом;
  • соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации; соблюдение прав и законных интересов участников судебного процесса при предоставлении информации о деятельности судов;
  • невмешательство в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов.

Независимого контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности судов не предполагается: его соответственно будут осуществлять председатели судов и руководители органов Судебного департамента. Причём, порядок контроля устанавливают сами органы в своих регламентах и иных внутренних актах (ст. 25).

Помимо привычного для российского судопроизводства присутствия граждан в открытом судебном заседании, обнародования информации о деятельности судов в СМИ, а также размещения сведений о деятельности судов в судебных помещениях закон предполагает и новые способы доступа к информации о деятельности судов. К ним относятся: размещение сведений в сети интернет, ознакомление граждан и организаций с информацией, находящейся в архивных фондах, а также процедура ответов на запросы информации о деятельности судов.

Закон предусматривает создание судами, Судебным департаментом и его органами официальных сайтов для размещения информации о деятельности судов, а также электронной почты, по которой им может быть направлен запрос. Причём в случае, если суд общей юрисдикции низшей инстанции «не имеет возможности» (видимо технической или финансовой) создать свой сайт, информация о его деятельности размещается на официальном сайте Судебного департамента субъекта РФ (ч. 1 ст. 10). Кстати, само по себе создание сайтов судами не ново. Ещё 24 ноября 2004 г . Постановлением Президиума Верховного Суда РФ было утверждено Положение по созданию и сопровождению официальных интернет-сайтов судов общей юрисдикции РФ.

На официальных сайтах будут публиковаться не только общие сведения о порядке функционирования судебного учреждения, но и важная для прессы информация, связанная с рассмотрением дел в суде. Здесь можно будет найти, в частности сведения о всех находящихся в суде делах: их регистрационные номера, наименования или предмет спора, информация о прохождении в суде, а также сведения о вынесении судебных актов по результатам рассмотрения дел (назначено к слушанию с указанием даты, времени и места проведения судебного заседания, рассмотрено, отложено, приостановлено, прекращено, заключено мировое соглашение, заявление оставлено без рассмотрения и т.п.).

Что не менее важно, именно на интернет-сайтах отныне будут размещаться полные тексты судебных актов (постановлений, приговоров), а также сведения об их обжаловании и о его результатах. Закон специально указывает (ст. 15), что тексты приговоров размещаются после их вступления в силу, а тексты иных судебных актов – после их принятия. Правда, в этой норме опущено, в какой срок после принятия (вступления в силу) они размещаются – через день, месяц или год? К ней даже не относится требование закона о том, что размещение в сети интернет информации должно осуществляться в сроки, «обеспечивающие своевременность реализации и защиты пользователями информацией своих прав и законных интересов» (ч. 7 ст. 14).

«В целях обеспечения безопасности участников судебного процесса» из текстов в большинстве случаев будут вполне оправданно исключаться персональные данные, кроме фамилий и инициалов судей, рассматривавших дело, а также участвовавших в нём прокурора и адвоката. Взамен будут ставить инициалы, псевдонимы или другие обозначения, не позволяющие идентифицировать участников процесса. При размещении в сети интернет текстов судебных актов, включающих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну (например, коммерческую), эти части исключаются из текстов судебных актов.

Та же статья 15 указывает, что размещению в сети интернет вовсе не подлежат тексты судебных актов, вынесенных, в частности, по делам, затрагивающим безопасность государства (т.е. по всем делам о «государственных преступлениях»), а также возникающим из семейно-правовых отношений (например, по делам о разводе). Вкупе с запретом публикации сведений, составляющих коммерческую тайну (см. выше), которая при желании одной из сторон может составлять почти всё содержание арбитражных процессов, эти исключения сводят возможности удовлетворения интереса публики в отношении работы судов к минимуму, а именно рассказам о наказании безымянных уличных преступников.

Тем самым, открытость информации приобретёт половинчатый характер. Причина, по которой необходимо скрывать судебные постановления по семейным делам, которые слушались в открытом процессе, при том, что все фамилии участников и так заменены и никто не отменял возможность наказать за разглашение тайны личной жизни, осталась неизвестной. Почему также граждане лишены возможности, читая приговоры по делам об экстремизме и терроризме, следовать логике правосудия? Разве нет в правоприменении назидательной силы?

Новый закон предусматривает такую возможность передачи информации о работе суда (а также Судебного департамента, органов Судебного департамента, органов судейского сообщества), как получение ответа на запрос информации, в том числе по электронной почте (ст. 18 п. 7). Правда, анонимные запросы не рассматриваются, более того отправитель обязан указать не только имя и фамилию, но и отчество, что в случае с просителями-иностранцами (а дискриминации в отношении их не предполагается) затруднительно. При этом, отсутствие требуемого отчества, а также имени не являются основаниями для отказа в предоставлении информации – лишь бы запрос не был анонимным (ч. 1 ст. 20).

Ответ направляется в 30-дневный срок после регистрации запроса в порядке и сроки, которые установлены актами, регулирующими вопросы делопроизводства непосредственно в судах. Любопытно, что и мотивированный отказ направляется в 30-дневный срок, что странно, ведь составление законного отказа не представляет столь сложный предмет как полноценный ответ. Впрочем, и сам ответ на запрос информации, которая, скорее всего, и так должна быть размещена в интернете, предполагается неоправданно долгим. Кстати, и здесь не всё так просто. Суды имеют право не предоставлять сведения о своей деятельности по запросу, если эта информация уже опубликована в средствах массовой информации или размещена на официальных сайтах судов (ч. 2 ст. 20), причём, судя по всему, они по необъяснимой причине не должны даже помогать просителю найти ответ в СМИ или на сайте.

Остаётся надеяться, что к запросам редакций СМИ будут применяться сроки, предусмотренные Законом «О средствах массовой информации», то есть 7 дней для ответа и 3 дня для отказа – и не со дня регистрации, а с момента получения запроса. Такое право редакций закон сохранил особо (п. 3 ст. 21).

Немаловажно, что вся информация о деятельности судов (Судебного департамента, органов Судебного департамента, органов судейского сообщества) предоставляется бесплатно.

Специальная статья закона (ст. 21) говорит о взаимодействии судов (Судебного департамента, органов Судебного департамента, органов судейского сообщества), с редакциями СМИ. Она предусматривает свободный доступ представителей редакций средств массовой информации в помещения судов, где размещена информация о деятельности судов, а также их присутствие в открытых судебных заседаниях. Нормы эти не столько подтверждают право журналиста быть приравненным к гражданину, которому возможность присутствовать в суде и без этого закона гарантируется конституцией и процессуальными кодексами, сколько усложняют такой доступ. Дело в том, что речь здесь идёт о доступе в суд «представителей редакций средств массовой информации». Если следовать аналогии с избирательным законодательством, где также встречается этот термин, то двери в суд будут открыты не для всех журналистов, а лишь для лиц, специально уполномоченных редакцией представлять её в этом учреждении. С этим ещё можно согласиться, когда речь идёт о подсчёте голосов избирателей на участке или в избиркоме, но зачем в суде создавать препоны журналистам без специального письма из редакции?

Закон предусмотрел (хотя пока и не обязал) аккредитацию в судах всё тех же представителей редакций средств массовой информации. Стоит напомнить, что аккредитация СМИ будет налагать на судебные учреждения особые обязательства перед аккредитованными журналистами, например: предварительно извещать их о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, допускать на эти мероприятия (если они не объявлены закрытыми), обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами, создавать благоприятные условия для производства аудио- и видеозаписи, фото- и киносъёмки (ст. 48 Закона о СМИ).

Статья 23 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» указывает, что споры, связанные с освещением деятельности судов в средствах массовой информации, могут разрешаться не только в судах, но и «во внесудебном порядке органами или организациями, к компетенции которых относится рассмотрение информационных споров». Так как нормативно-правовые акты, создающие такие компетентные органы, после упразднения в 2000 г . Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ отсутствуют, можно предположить, что законодатель предполагает их вскоре принять.

Новый закон принят в рамках нового витка борьбы с низкой эффективностью судебной системы и коррупцией в её рядах. Его польза здесь была бы очевидна, если бы закон вступал в силу уже сейчас, а не в 2010 г .

Закон на деле поможет получать доступ к судебным решениям, прочей размещенной в интернете информации важной для освещения в СМИ судопроизводства. Необходимость внедрения интернета и электронной почты в столь консервативный институт власти как суд уже давно назрела. Впрочем, проблемы здесь есть и у органов исполнительной власти.

Половинчатость нововведений состоит в том, что исключения из процедуры обеспечения гласности неоправданно многочисленны, а оперирование понятием «представители редакций СМИ» способно осложнить работу журналистов и редакций.

Что же касается полуторагодичной отсрочки вступления в силу всех норм нового закона, то она, скорее всего, связана не с масштабностью вводимых изменений, а с необходимостью создать впечатление такой масштабности.

Другим важнейшим актом в информационной сфере стал закон о доступе к информации. Ещё в декабре 2008 г . о проекте ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» можно было говорить как о «зависшем» в парламенте после первого чтения, прошедшего весной 2007 г ., как вдруг он проскочил без запинки, без вынесения на общественное обсуждение практически единогласно два оставшихся чтения и уже под звук фанфар одобрен Советом Федерации и к началу февраля 2009 г . подписан Президентом.

Общепризнанно, что принятие подобного федерального закона является необходимым условием обеспечения открытости государства для граждан и осуществления подлинного народовластия и общественного контроля над деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления. Принятие такого федерального закона должно способствовать хоть какой-то эффективности региональных законов о порядке предоставления информации органами государственной власти, принятых в последние годы в Калининградской, Волгоградской, Новгородской областях и Приморском крае.

Закон распространяется на запросы редакций СМИ только в той степени, в которой они не урегулированы Законом РФ «О средствах массовой информации». Например, срок ответа на запрос редакции остаётся семь дней, а не 30, как установлено новым законом.

Первые варианты своеобразного закона о гласности увидели свет ещё в период разработки и принятия Закона СССР о печати 1990 г . В 1997 г . законопроект «О праве на информацию»1 был официально внесён Президентом РФ в Государственную Думу в качестве приоритетной инициативы. Проект – что неслыханно для непринятых актов! – был даже опубликован в правительственной «Российской газете» для всенародного обсуждения и вскоре был принят в первом чтении, но до второго так и не дошёл. В 1998-1999 гг. он уже мало интересовал депутатов, да и сам Президент не настаивал на своей инициативе. А в декабре 2000 г . Госдума вернула законопроект на стадию первого чтения, чтобы тут же отклонить его вовсе. Обычно так поступают, дабы открыть дверь концептуально новому варианту проекта. И действительно, в мае 2001 г . такой законопроект был выпущен Комитетом по информационной политике, но не смог пройти даже первого чтения.

В 2002 г . свой проект предложило Министерство экономического развития и торговли РФ. Он активно обсуждался в 2003 году2, однако Правительство, одобрив его в целом, отправило на доработку и новые согласования с министерствами и ведомствами. В октябре 2003 г . была представлена его новая версия, но и она не прошла согласований. В 2005 г . Минэкономразвития представило компромиссные поправки в этот законопроект, названный «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»3, но появились и новые возражения, как говорят, из силовых ведомств. Новые согласования проект пройти уже не смог.

Взамен с чистого листа в конце 2006 г . появился законопроект, разработанный по заказу всё того же министерства новыми исполнителями, который, казалось, ждала судьба предшественников4. Принятый в апреле 2007 г . в первом чтении, он завис на многие месяцы. И вдруг, кампания по борьбе с коррупцией, начатая Посланием Президента Д.А. Медведева, привела к скоротечному принятию законопроектов о гласности деятельности органов власти и чиновников. Речь идёт как об этом законопроекте, так и о Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», «висевшем» в Государственной Думе с 2006 г.5 Однако, похоже, что цели в данном случае достигнуть не удастся. И вот почему.

Основными целями принятого закона являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование новых информационных технологий, объективное и полное информирование граждан о деятельности государства.

Заложенный в проекте принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления означает презумпцию открытости такой информации, за исключением «случаев, предусмотренных в федеральном законе» и только в отношении законных тайн (п. 1 ст. 5). Изменение существенное: с момента вступления закона в силу не вы должны убеждать чиновника в том, что он должен раскрыть информацию, а он должен будет доказывать, почему он этого не делает и не может делать. Обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не требуется (п. 3 ч. 1 ст. 8).

В законе установлены формы предоставления информации, её содержание, способы обеспечения доступа граждан к такой информации, которая может быть предоставлена как бесплатно, так и за плату. Например, бесплатно информация распространяется в устной форме, в сети интернет, а также в общедоступных для граждан местах. Как и сегодня бесплатно предоставляется информация, затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности запрашивающего. Будет бесплатной и иная установленная законом (в основном, в перечне статьи 13) информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. За плату информация предоставляется, если её объём превышает размер, определённый Правительством, и включает в себя расходы, связанные с изготовлением копий документа, и почтовые расходы.

Закон предусматривает создание и регулярное обновление официальных интернет-сайтов государственных органов и органов местного самоуправления. С этой целью в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах создаются пункты подключения к сети интернет.

Впервые закон устанавливает возможность присутствия граждан на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и органов местного самоуправления.

Одновременно с вступлением закона в силу дополняется статьями об ответственности чиновников за нарушение права граждан и организаций на доступ к информации Кодекс об административных правонарушениях (КоАП).

Добрую часть закона составляет статья 13, которая представляет собой перечень информации, которая как бы появится теперь в интернете. Здесь и административные регламенты, и сведения о результатах проверок, и статистические данные и показатели, а также сведения об использовании органом бюджетных средств, о вакантных должностях и требованиях к кандидатам на их замещение и т.д.

Загвоздка заключается в том, что это лишь перечисление сведений, которые органы власти МОГУТ размещать в сети интернет, то есть некий ориентир. Собственно состав информации, которую государственные органы и органы местного самоуправления БУДУТ размещать в сети, они в подавляющем большинстве случаев определяют самостоятельно, не выходя за рамки, предложенные законом. Обязательными являются лишь сообщение адреса электронной почты, порядок работы и приёма, ведение ленты новостей. И это первый важный недостаток закона.

Второй схожей проблемой является то, что присутствие граждан на заседаниях определяется самими органами в любых принятых ими же правовых актах (ст. 15). Не порядок присутствия (как было в законопроекте к первому чтению), а вообще присутствие! Это означает, что присутствие, например, может дозволяться только на первом заседании коллегиального органа – и это не будет нарушением закона.

Третьей важной проблемой закона является то, что контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляют руководители тех же самых органов. В большинстве стран мира для этих целей создаётся небольшой специальный орган либо эти функции передаются омбудсмену – уполномоченному по правам человека. Последнее настоятельно рекомендует и Модельный закон СНГ «О праве на доступ к информации» (2004), принятый при активном участии российских законодателей6. Не предусмотрена и такая важная и существующая повсеместно за рубежом форма контроля как подготовка и регулярная публикация отчёта о ходе исполнения закона.

Надзор, правда, осуществляют органы прокуратуры. Но, во-первых, так происходит с соблюдением любого закона, а во-вторых, кем надо быть, чтобы, написав для самих себя состав предоставляемой информации, самостоятельно оговорив возможность присутствия посетителей на заседании, умудриться ещё и нарушать собственные регламенты?

Наконец, важные замечания в отношении того, чего в законе нет, а должно бы быть.

Его разработчики проигнорировали многочисленные рекомендации экспертов7 признать в законе, что ограничения права на доступ к информации являются оспоримыми. Другими словами, ограничения могли бы быть признаны недействующими в случае преобладания общественного интереса в разглашении информации. Разумеется, речь идет не о торговле гостайной, но о случаях, когда разглашение официальных охраняемых секретов необходимо во благо, например, для разоблачения коррупции, предотвращения других бед граждан.

В Законе не учтён важный опыт действия актов о доступе к информации за рубежом. Там нововведения по раскрытию информации бездействуют, если законодатель не обяжет исполнительную власть принять Программу действий по реализации закона об информации с учетом необходимости специальной переподготовки чиновников и просвещения населения.

Наконец, упущено, что в современной демократии участие общественности в процессе контроля и надзора за соблюдением права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является необходимым условием закона о доступе к такой информации и должно было быть принципиально зафиксировано в нём самом.

Забыли или не захотели? – вот в чём вопрос. Когда станет ясно, что пора вносить поправки, иначе закон не заработает? Или и не нужно, чтобы он работал на благо общества и власти?

 


  1. См. текст проекта, пояснительной записки в журнале ЗиП за октябрь 1997 г ., http://www.medialaw.ru/publications/zip/38/right_info.html
  2. См., напр., материалы Международной конференции «Актуальные проблемы законодательного обеспечения доступа к информации» 4 апреля 2003 года на сайте Института проблем информационного права http://www.medialaw.ru/projects/1/2/c.htm
  3. См. http://www.medialaw.ru/projects/1/2/d28.htm
  4. См. текст и комментарии в журнале ЗиП, январь 2007 г: http://www.medialaw.ru/publications/zip/149/index.html
  5. См. Комментарий Центра права СМИ «Больше гласности в работе судов – но не намного и не сейчас» на: http://medialaw.ru/publications/clean/ch8.htm
  6. Ст. 15. См . http://medialaw.ru/exussrlaw/l/sng/34.htm
  7. См., напр., http://www.medialaw.ru/projects/1/2/k11.htm